«Με τις όποιες ατέλειες σε επιμέρους σημεία, η Ελλάδα διαθέτει σήμερα ένα πλήρες νομοθετικό καθεστώς που διέπει την ανάθεση και την εκτέλεση των δημοσίων συμβάσεων. Όπως όμως συμβαίνει παντού, έτσι και στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων, εκτός από το νομοθετικό πλαίσιο, υπάρχει και η πρακτική που υλοποιεί το νομοθετικό αυτό καθεστώς. Συνήθη προβλήματα που παραμένουν είναι η μη έγκαιρη έκδοση των προβλεπόμενων κανονιστικών πράξεων και η πρακτική αδυναμία των αναθετουσών αρχών να ανταποκριθούν στις προβλέψεις του ρυθμιστικού πλαισίου.
Η έλλειψη διοικητικής ικανότητας, οικείο πρόβλημα των δημοσίων υπηρεσιών, διαπλέκεται με προβληματικές τάσεις και συμπεριφορές των φορέων, μέσα σε μια κουλτούρα αναποτελεσματικότητας. Τα στοιχεία που συνθέτουν αυτή την κουλτούρα είναι πολλά. Η υποστελέχωση των τεχνικών υπηρεσιών (ιδίως σε επίπεδο Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης), η –ορισμένες φορές– παρελκυστική τακτική των διαγωνιζομένων που αποσκοπούν στη ματαίωση ενός διαγωνισμού προκειμένου να μην ανατεθεί σε κάποιον ανταγωνιστή τους, η εμμονή σε μια τυπολατρική προσέγγιση εκ μέρους των υπαλλήλων προκειμένου να προστατευθούν από ποινικές διώξεις, η έλλειψη έγκαιρου και ολοκληρωμένου προγραμματισμού για τη δημοπράτηση έργων, προμηθειών και υπηρεσιών, η ελλιπής εξοικείωση με τις νέες τεχνολογίες, είναι μερικά μόνο από τα ζητήματα που πρέπει να αντιμετωπισθούν».
Αυτό είναι το γενικό συμπέρασμα νέας έκθεσης του οργανισμού έρευνας και ανάλυσης «διαΝΕΟσις», που υπογράφουν ο καθηγητής Δημοσίου Δικαίου στη Νομική Σχολή του ΕΚΠΑ, Σπύρος Βλαχόπουλος, και ο καθηγητής Πολιτικής Επιστήμης στο τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Δημόσιας Διοίκησης του ΕΚΠΑ, Δημήτρης Α. Σωτηρόπουλος, για το πλαίσιο που καθορίζει τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα, μέρος του οποίου αποτελεί και το «κομμάτι» των δημοσίων έργων – συμβάσεων. Προ ολίγων ετών επιχειρήθηκε αλλαγή το πλαισίου με τον νέο νόμο 4412/2012 που αντικατέστησε τον 4412/2016, που στόχος του ήταν να αντιμετωπίσει, μεταξύ άλλων, χρόνιες παθογένειες, ότι πολλά έργα πραγματοποιούνται με μεγάλες καθυστερήσεις ή με δραματικές υπερβάσεις του κόστους, ενίοτε και με σημαντικές ατέλειες, με αβέβαιη διαδικασία διαγωνισμών, με ανεπαρκείς μελέτες που περιγράφουν τα έργα, με προσφυγές από υποψήφιους αναδόχους που παίρνουν χρόνια να επιλυθούν, με προβλήματα διαφάνειας ή και διαφθοράς, με ασυνήθιστα υψηλές εκπτώσεις κ.α.
Στα συμπεράσματα επισημαίνεται, επίσης, εμφατικά η ανάγκη συνεπούς εξάντλησης όλων των δυνατοτήτων και εργαλείων που παρέχει το υφιστάμενο νομοθετικό πλαίσιο και όχι απλώς η τυπική εφαρμογή τους, προκειμένου να καλύπτεται το γράμμα του νόμου. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν τα Πρότυπα Τεύχη Διακηρύξεων. Πράγματι, συντάσσονται τέτοια Πρότυπα Τεύχη. Ωστόσο, η «προτυποποίηση» περιορίζεται στα τυπικά στοιχεία και συνήθως δεν επεκτείνεται σε κρίσιμα ζητήματα, όπως οι τεχνικές προδιαγραφές και τα κριτήρια ποιοτικής επιλογής του αναδόχου. Στους τομείς όμως αυτούς είναι που χρειάζεται προεχόντως η ύπαρξη Προτύπων, προκειμένου να αποφεύγονται οι «φωτογραφικές» διακηρύξεις και να διασφαλίζεται το δημόσιο συμφέρον.
Οι εκπτώσεις
Θυμίζουμε ότι σε πρόσφατη μελέτη του ΙΟΒΕ για τον κατασκευαστικό κλάδο είχε γίνει αναφορά στις εκπτώσεις, με την επισήμανση ότι το μέσο ποσοστό έκπτωσης ως προς τους αρχικούς προϋπολογισμούς στις δημοπρασίες δημοσίων έργων υποχώρησε σταδιακά το 2021 σε περίπου 45%, από 57% το 2018. Ωστόσο μεγάλη μείωση σημειώθηκε το 2022 και το 2023, όταν το μέσο ποσοστό έκπτωσης υποχώρησε περαιτέρω σε 30,1% και 22,6% αντιστοίχως, εξαιτίας της σημαντικής ανόδου του κόστους κατασκευής, αλλά και της αύξησης του πλήθους των δημοπρατούμενων έργων.
Ο προηγούμενος νόμος και οι αδυναμίες του
Γιατί ήταν όμως αναγκαίο να αλλάξει ο 4412/2016 με έναν νεότερο νόμο; Όπως αναφέρεται, η ίδια η εισηγητική έκθεση του νέου νόμου (4782) παραθέτει ένα ενδιαφέρον στοιχείο: «οι διατάξεις του ν. 4412/2016 έχουν επιμέρους τροποποιηθεί περισσότερες από 300 φορές», μάλιστα μέσα σε 5 χρόνια. Η ίδια εισηγητική έκθεση παραδέχεται ότι «οι διαδικασίες ανάθεσης και εκτέλεσης δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα χαρακτηρίζονται από αναποτελεσματικότητα, με μεγάλους χρόνους υλοποίησης, με μακροχρόνιες δικαστικές και προδικαστικές διαδικασίες και χαμηλή ποιότητα προμηθειών, κυρίως λόγω της αποκλειστικής χρήσης του κριτηρίου ανάθεσης της χαμηλότερης τιμής απόκτησης των αγαθών, υπηρεσιών και έργων». Επομένως, το προηγούμενο πλαίσιο, που τροποποιήθηκε μάλιστα τόσο πολύ, απείχε αρκετά από το ιδανικό.
Επιπλέον, πέρα από τις αδυναμίες του ίδιου του νόμου, είναι γεγονός ότι οι κανόνες που ορίζουν τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων επηρεάζονται και από άλλους παράγοντες. Ένα παράδειγμα είναι οι τεχνολογικές εξελίξεις ή κάποιες νεότερες, εν πολλοίς απρόβλεπτες ανάγκες που προκύπτουν. Για παράδειγμα, στην πρώτη περίοδο της πανδημίας, δημιουργήθηκε η ανάγκη για γρήγορες συμβάσεις προμήθειας υλικού για την αντιμετώπιση των συνεπειών της. Αντίστοιχα, το Ταμείο Ανάκαμψης, το οποίο δημιουργήθηκε για την αντιμετώπιση των οικονομικών συνεπειών της πανδημίας, δημιούργησε αυξημένες ανάγκες σύναψης δημοσίων συμβάσεων για να πραγματοποιηθούν τα έργα τα οποία εντάχθηκαν εκεί.
Ο νέος νόμος
Ο ν. 4782/2021, ο οποίος διαδέχθηκε τον 4412/2016, άλλαξε αρκετά πράγματα στον τρόπο με τον οποίο συνάπτονται οι δημόσιες συμβάσεις. Με αυτόν τροποποιήθηκαν ή αντικαταστάθηκαν συνολικά 130 άρθρα του προηγούμενου νόμου, πραγματοποιήθηκαν προσθήκες σε 24 άρθρα και καταργήθηκαν 11 άρθρα. Πρόκειται για μια παρέμβαση, η οποία, όπως σημειώνουν οι συγγραφείς της έκθεσης της διαΝΕΟσις, αφορά περίπου το 50% του προηγούμενου νόμου. Ωστόσο, ακόμα και ο ίδιος ο νέος νόμος έχει τροποποιηθεί σε κάποιο βαθμό, όχι αντίστοιχο με του 4412/2016, από την αρχική μορφή του: από τον Μάρτιο του 2021 μέχρι τον Μάιο του 2023 είχαν «περάσει» συνολικά 36 τροπολογίες.
Η έκθεση ξεχωρίζει αλλαγές στην απλούστευση των διαδικασιών ανάθεσης. Για παράδειγμα, μία παρέμβαση σε αυτό το πεδίο είναι η προσπάθεια να βελτιωθούν οι διαδικασίες ανάθεσης των συμβάσεων υψηλής αξίας με μέτρα ενίσχυσης των προκαταρκτικών διαβουλεύσεων με την αγορά. Με αυτό τον τρόπο, οι τεχνικές προδιαγραφές των έργων θα μπορούσαν να βελτιωθούν κατά πολύ από μια διαδικασία «θεσμικής» συζήτησης με εκείνους που τελικά θα τις εφαρμόσουν και, επομένως, αντίστοιχα και η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας. Ωστόσο, και με το νέο πλαίσιο, τέτοιες διαβουλεύσεις παραμένουν προαιρετικές και δεν ορίζεται να συμβαίνουν τακτικά.
Ακόμη, ο νέος νόμος εισάγει την υποχρέωση της αναθέτουσας αρχής για έργα εκτιμώμενης αξίας άνω του 1 εκατ. ευρώ να αναρτά τη μελέτη κατασκευής του έργου τουλάχιστον 15 ημέρες πριν από τη διενέργεια του διαγωνισμού.
Κάποιες ακόμα σημαντικές αλλαγές που φέρνει ο νέος νόμος στις διαδικασίες ανάθεσης είναι οι ρυθμίσεις για τους διαγωνιζόμενους οι οποίοι συμπληρώνουν εκ των υστέρων στοιχεία στην προσφορά τους, καθώς και η ίδρυση Ενιαίου Συστήματος Τεχνικών Προδιαγραφών και Τιμολόγησης Τεχνικών Έργων και Μελετών, το οποίο εφόσον λειτουργήσει πλήρως ,«μπορεί να βοηθήσει αποφασιστικά στη θέσπιση ενιαίων προδιαγραφών προς τον σκοπό της ασφάλειας του δικαίου και της ίσης μεταχείρισης των διαγωνιζόμενων».
Οι ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές
Ένα συνηθισμένο πρόβλημα των δημοσίων συμβάσεων στην Ελλάδα είναι οι ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές: κάποιοι διαγωνιζόμενοι για τα έργα καταθέτουν πολύ χαμηλές προσφορές και καθώς, το πλαίσιο, σε πολλές περιπτώσεις, υποχρεώνει την επιλογή της πιο χαμηλής προσφοράς δημιουργούνται συχνά προβλήματα. Για παράδειγμα, πολλά έργα δεν μπορούν να ολοκληρωθούν ή ολοκληρώνονται με σοβαρά ποιοτικά προβλήματα ή ακόμη απαιτούν νέες, συμπληρωματικές συμβάσεις οι οποίες προσθέτουν διοικητική ύλη και κόστος στις αντίστοιχες κρατικές υπηρεσίες.
Για την αντιμετώπιση αντίστοιχων προβλημάτων ο νέος νόμος αφενός εισαγάγει στον μαθηματικό τύπο προσδιορισμού της πλέον συμφέρουσας προσφοράς για τις συμβάσεις γενικών υπηρεσιών παραμέτρους που σχετίζονται επίσης με την ποιότητα των υπηρεσιών αυτών. Αφετέρου, ο 4782/2021 υποχρεώνει τον οικονομικό φορέα να υποβάλει έγγραφες εγγυήσεις, ενώ τυχόν άρνηση συνεπάγεται κυρώσεις. Ακόμη, το κείμενο της διαΝΕΟσις αναφέρεται και στο καθεστώς αξιολόγησης των προσφορών που επίσης αναμορφώνεται.
Απλοποίηση των διαδικασιών στις δημόσιες συμβάσεις μικρής οικονομικής αξίας
Μια από τις πιο συνηθισμένες κριτικές που δέχεται το πλαίσιο που ορίζει τις δημόσιες συμβάσεις στην Ελλάδα αφορά τη μειωμένη ευελιξία του. Ο νέος νόμος αλλάζει αρκετά αυτό το πλαίσιο. Εισάγει την έννοια των «δημοσίων συμβάσεων ήσσονος αξίας», με εκτιμώμενη αξία έως 2.500 ευρώ (χωρίς ΦΠΑ) και προβλέπει αυξημένη ευελιξία και πιο γρήγορες διαδικασίες ανάθεσης. Αυξάνει, επίσης, το χρηματικό όριο για απευθείας αναθέσεις από τις 20.000 στις 30.000 ευρώ για τις συμβάσεις προμηθειών και γενικών υπηρεσιών και στις 60.000 για συμβάσεις έργων και συμβάσεις που αφορούν συγκεκριμένες κοινωνικές υπηρεσίες. Προβλέπει, επιπλέον, ότι οι συμβάσεις προμηθειών και υπηρεσιών με αξία άνω των 2.500 ευρώ μπορούν να απευθύνονται σε μόνο έναν οικονομικό φορέα.
Ωστόσο, η «διαΝΕΟσις» επισημαίνει κάποιους προβληματισμούς που αφορούν τη μειωμένη ευελιξία που αφήνει η νομοθεσία για τις δημόσιες συμβάσεις και η εφαρμογή της. «Αντί για εκτεταμένη προσφυγή σε 'κατά παρέκκλιση' διαδικασίες», γράφει, «θα μπορούσαν να αξιοποιηθούν ακόμη περισσότερο σημαντικά εργαλεία που παρέχει η κείμενη νομοθεσία, όπως λ.χ. οι 'συμβάσεις-πλαίσιο' (σσ. συμφωνίες μεταξύ αρχών και προμηθευτών που διέπουν ορισμένη χρονική περίοδο και αφορούν κάποια χαρακτηριστικά των συμβάσεων όπως οι τιμές ή οι ποσότητες)».
Οι συγγραφείς επισημαίνουν επίσης ένα πρόβλημα έλλειψης δεδομένων και, επομένως, διαφάνειας. Διαπιστώνουν ότι «οι αρμόδιες αναθέτουσες αρχές δεν παρέχουν επαρκή πληροφόρηση με τη μορφή τυποποιημένων στατιστικών στοιχείων για τα είδη των δημοσίων συμβάσεων ανά τακτά χρονικά διαστήματα. Η εμπιστοσύνη πολιτών και επιχειρήσεων προς τις αναθέτουσες αρχές [...] θα απαιτούσε πιο συστηματική και διαφανή πληροφόρηση για τις δημόσιες συμβάσεις κάθε είδους».
Υποστελέχωση των τεχνικών υπηρεσιών
H υποστελέχωση των τεχνικών υπηρεσιών στο Δημόσιο αποτελεί ένα ευρύτερο πρόβλημα, το οποίο, όμως, επηρεάζει σε πολύ σημαντικό βαθμό τη διαδικασία σύναψης και εκτέλεσης συμβάσεων. Όταν οι υπηρεσίες των αναθετουσών αρχών δεν διαθέτουν επαρκές και ικανοποιητικά καταρτισμένο προσωπικό είναι επόμενο να δημιουργούνται προβλήματα και δυσκολίες σε κάθε μέρος τη διαδικασίας. Ο νέος νόμος δίνει τη δυνατότητα στις αναθέτουσες αρχές να συνάπτουν συμβάσεις με εξωτερικούς τεχνικούς συμβούλους προκειμένου να αντιμετωπιστούν άμεσα κάποια από τα προβλήματα που δημιουργεί η υποστελέχωση. Ακόμη, δίνεται, υπό προϋποθέσεις, η δυνατότητα της επίβλεψης κάποιων έργων από πιστοποιημένους ιδιωτικούς φορείς. Ωστόσο, όπως σημειώνει σχετικά η έκθεση της διαΝΕΟσις, «υπάρχει έντονος προβληματισμός για την επιλογή του νομοθέτη κατά την οποία έργα που εκτελούν ιδιώτες μπορούν να τεθούν υπό την επίβλεψη κυρίως άλλων ιδιωτών».
Δικαστική προστασία
Oι καθυστερήσεις, σε όλα τα στάδια της εκτέλεσης των δημοσίων συμβάσεων εξαιτίας δικαστικών ή προδικαστικών προσφυγών, κυρίως από φορείς που συμμετείχαν στους αντίστοιχους διαγωνισμούς, είναι πλέον αρκετά γνωστές και καλά τεκμηριωμένες. Οι αιτίες για αυτές είναι πολλές και διαφορετικές ανάλογα και με τη φύση των συμβάσεων. Το νέο πλαίσιο για τις δημόσιες συμβάσεις, όπως διαμορφώθηκε μετά το 2021, έφερε σημαντικές αλλαγές και στο πεδίο αυτό. Για παράδειγμα, ο ν. 4912/2022 αναμόρφωσε ριζικά το σύστημα εξέτασης των προδικαστικών προσφυγών. Ο νόμος αυτός, ο οποίος ψηφίστηκε μετά τον 4782/2021, ενοποίησε τις δύο ανεξάρτητες αρχές οι οποίες επέβλεπαν τις δημόσιες συμβάσεις (την Αρχή Εξέτασης Προδικαστικών Προσφυγών – ΑΕΠΠ, και την Ενιαία Ανεξάρτητη Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων – ΕΑΑΔΗΣΥ) σε μία, την Ενιαία Αρχή Δημοσίων Συμβάσεων (ΕΑΔΗΣΥ), η οποία έχει πλέον και την αρμοδιότητα των προδικαστικών προσφυγών.
Τέλος, το νέο πλαίσιο προβλέπει επίσης τη διαδικασία του φιλικού διακανονισμού για την επίλυση διαφορών. Ωστόσο, η εμπειρία έχει δείξει ότι τέτοια είδη εξωδικαστικής επίλυσης διαφορών, τα οποία μειώνουν την ύλη των δικαστηρίων, δεν προτιμώνται στην πράξη από τους εμπλεκόμενους. Η έκθεση της διαΝΕΟσις υποστηρίζει ότι η εφαρμογή κάποιων κινήτρων, όπως θα ήταν η διεύθυνση της διαδικασίας του διακανονισμού από ένα πρόσωπο κύρους, μπορεί να είναι αποτελεσματική στην ευρύτερη χρήση του φιλικού διακανονισμού.
Το ρυθμιστικό πλαίσιο προβλέπει και τη διαδικασία του φιλικού διακανονισμού. Ωστόσο, όπως και σε άλλους τομείς επίλυσης διαφορών στην Ελλάδα, ο φιλικός διακανονισμός δεν προτιμάται από τους εμπλεκόμενους. Υπάρχει δηλαδή μια διάχυτη δυσπιστία προς αυτή τη διαδικασία που θα απάλλασσε τη διοίκηση και τα δικαστήρια από πρόσθετο φόρτο. Είναι επομένως ανάγκη να εξεταστεί με προσοχή το πλαίσιο της «φιλικής» και εξωδικαστικής επίλυσης των διαφορών, με την παροχή κινήτρων και άλλων εργαλείων προς τους ενδιαφερόμενους να κάνουν χρήση της δυνατότητας αυτής.
