Ιδιαίτερος είναι ο προβληματισμός σε διπλωματικούς κύκλους στο Βερολίνο σε σχέση με το ενδεχόμενο ένταξης της Ουκρανίας στο ΝΑΤΟ.
Αντανάκλαση αυτού του προβληματισμού είναι εκτεταμένη ανάλυση του σημειώνει το γερμανικού Ινστιτούτου Επιστήμης και Πολιτικής (Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit).
Σύμφωνα με την ανάλυση του γερμανικού think tank, tώρα που τα μέτρα για την παροχή άμεσης στήριξης στην Ουκρανία - στρατιωτικά, διπλωματικά, οικονομικά και ανθρωπιστικά - έχουν εγκατασταθεί, το καθήκον είναι να σχεδιαστεί η μακροπρόθεσμη ασφάλεια της χώρας,
Οι δεσμεύσεις για την ασφάλεια θα πρέπει να περιλαμβάνουν πολιτικούς, οικονομικούς και στρατιωτικούς πυλώνες.
Η ένταξη στο ΝΑΤΟ θα έχει κεντρικό ρόλο σε αυτό. Είναι προς το γεωστρατηγικό και κανονιστικό συμφέρον του ΝΑΤΟ, ακόμη και αν η υλοποίησή της είναι επικίνδυνη και δύσκολη. Οι σύμμαχοι θα πρέπει να δείξουν στην Ουκρανία πρακτικά βήματα προς την ένταξη στη σύνοδο κορυφής του Ιουλίου, προκειμένου να καθοριστεί η μετάβαση από τις δεσμεύσεις ασφαλείας στις εγγυήσεις.
Στις δυτικές χώρες, από την άλλη πλευρά, υπάρχουν αμφιλεγόμενες συζητήσεις σχετικά με το πώς μπορεί να εγγυηθεί η ασφάλεια της Ουκρανίας μακροπρόθεσμα. Οι προτάσεις κυμαίνονται από την ουδετερότητα έως τις διμερείς, μίνι και πολυμερείς δεσμεύσεις ασφαλείας και την ένταξη στο ΝΑΤΟ. Το «Σύμφωνο ασφαλείας του Κιέβου» που συνέταξε η Ουκρανία τον Σεπτέμβριο του 2022, για παράδειγμα, υποστηρίζει λεπτομερή βήματα στρατιωτικής, οικονομικής και πολιτικής υποστήριξης, με καθορισμένες διαδικασίες διαβούλευσης και λήψης αποφάσεων και ομαδοποιημένα σε ένα πολυμερές έγγραφο-πλαίσιο.
Ουκρανικά και ευρωπαϊκά συμφέροντα
Από τη σκοπιά της Ουκρανίας, οι αξιόπιστες εγγυήσεις ασφάλειας είναι απαραίτητες επειδή οι προηγούμενες προσεγγίσεις απέτυχαν: Ούτε το Μνημόνιο της Βουδαπέστης (1994) ούτε η πολιτική υποστήριξη των δυτικών κρατών μπόρεσαν να αποτρέψουν την προσάρτηση της Κριμαίας και την αποσταθεροποίηση του Ντονμπάς από το 2014 και μετά, ούτε την επίθεση του Φεβρουαρίου του 2022. Με το Μνημόνιο της Βουδαπέστης, η Ουκρανία παρέδωσε τα πυρηνικά όπλα που ήταν σταθμευμένα στο έδαφός της, με αντάλλαγμα η Ρωσία, το Ηνωμένο Βασίλειο και οι ΗΠΑ δεσμεύτηκαν να σεβαστούν την κυριαρχία και την εδαφική ακεραιότητα της Ουκρανίας.
Ωστόσο, δεν προβλέπονταν συγκεκριμένες δεσμεύσεις για την ασφάλεια, παρά μόνο η υποχρέωση διαβούλευσης και παραπομπής στο Συμβούλιο Ασφαλείας του ΟΗΕ σε περίπτωση σύγκρουσης. Η Ρωσία παραβίασε το Μνημόνιο της Βουδαπέστης με την προσάρτηση της Κριμαίας το 2014, γι' αυτό και ο Ζελένσκι απαίτησε τον Μάιο του 2022 οι ανανεωμένες δεσμεύσεις να μην είναι «δηλώσεις προθέσεων», αλλά να περιλαμβάνουν «συγκεκριμένες εγγυήσεις» για το «τι ακριβώς εγγυάται και ποιος».
Η υπόθεση πίσω από αυτό είναι ότι η ασφάλεια της Ουκρανίας θα ήταν εύθραυστη όχι μόνο σε περίπτωση συνέχισης του πολέμου ή κατάπαυσης του πυρός, αλλά ακόμη και αν μπορούσε να απελευθερώσει ολόκληρο το έδαφός της.
Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι προθέσεις της Ρωσίας παραμένουν επιθετικές όσο αμφισβητεί την εδαφική ακεραιότητα, την κρατική κυριαρχία και την εθνική ταυτότητα της Ουκρανίας - όπως περιγράφεται από τον πρόεδρο Πούτιν σε ιστορικά αναθεωρητικά δοκίμια - και θεωρεί τον πόλεμο ως νόμιμο και αποτελεσματικό μέσο για την προώθηση των συμφερόντων της.
Επιπλέον, τον Σεπτέμβριο του 2022, η Ρωσία διακήρυξε την προσάρτηση τεσσάρων ακόμη ουκρανικών εδαφών (Ντονέτσκ, Λουχάνσκ, Ζαπορίσια, Χερσώνα). Σύμφωνα με το ρωσικό σύνταγμα, αυτά -όπως και η Κριμαία- δεν μπορούν να επιστραφούν. Η πλήρης κατάκτηση και ενσωμάτωσή τους παραμένουν επομένως ρωσικοί κρατικοί στόχοι. Η απουσία ή η προσωρινή μείωση των πολεμικών ενεργειών κατά της Ουκρανίας θα οφειλόταν έτσι μόνο στην έλλειψη δυνατοτήτων της Ρωσίας ή σε τακτικές εκτιμήσεις, αλλά όχι στην εγκατάλειψη των μέγιστων στόχων. Όσο η ρωσική ηγεσία εμμένει στη νεοϊμπεριαλιστική και επιθετική της προσέγγιση, μια νέα επίθεση είναι επικείμενη.
Ωστόσο, είναι επίσης προς το συμφέρον της Γερμανίας, των μελών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ) και του ΝΑΤΟ να εγγυηθούν μακροπρόθεσμα την ασφάλεια της Ουκρανίας.
- Πρώτον, μια Ουκρανία κατεχόμενη εν όλω ή εν μέρει από τη Ρωσία θα επιδείνωνε μαζικά την κατάσταση ασφαλείας στην Ευρώπη.
Η τοποθέτηση ρωσικών στρατευμάτων στο ουκρανικό έδαφος μαζί με την επέκταση της Λευκορωσίας σε στρατιωτικό φυλάκιο θα μπορούσε να διευρύνει τις δυνατότητες προβολής ισχύος της Ρωσίας έναντι της ΕΕ και του ΝΑΤΟ. Μια ρωσική επιτυχία θα εδραίωνε την πεποίθηση στη Μόσχα ότι τα συμφέροντα της εξωτερικής πολιτικής μπορούν να επιβληθούν με στρατιωτική βία. Οι δύο πυλώνες της στρατιωτικοποίησης της ρωσικής εξωτερικής πολιτικής - ικανότητες και προθέσεις - μπορούν να σπάσουν μόνο εάν η Ρωσία υποστεί μια σαφή ήττα και η κρατική κυριαρχία και η εδαφική ακεραιότητα της Ουκρανίας διασφαλιστούν μακροπρόθεσμα.
- Δεύτερον, η στρατιωτική υποστήριξη προς την Ουκρανία συμβάλλει ήδη στην υπεράσπιση της βασισμένης σε κανόνες τάξης και, συνεπώς, στην ασφάλεια, τη σταθερότητα και την ευημερία της Γερμανίας.
Τέλος, η επίθεση της Μόσχας δεν στοχεύει μόνο στην Ουκρανία, αλλά και στην αναδιαμόρφωση της ευρωπαϊκής τάξης ασφαλείας υπέρ της Ρωσίας. Αυτό φαίνεται, για παράδειγμα, από τα σχέδια συνθηκών για τις ΗΠΑ και το ΝΑΤΟ που υπέβαλε η Μόσχα τον Δεκέμβριο του 2021. Σε αυτά, η Μόσχα απαιτεί τον τερματισμό της «πολιτικής των ανοικτών θυρών» της συμμαχίας και την απόσυρση όλων των στρατευμάτων και των όπλων που σταθμεύουν στις νέες χώρες μέλη της από το 1997. Η Μόσχα δεν πρότεινε αξιόπιστα αμοιβαία βήματα για τη Ρωσία. Αυτό υπογραμμίζει τον στόχο της να δημιουργήσει μια ζώνη απομόνωσης στα ανατολικά του ΝΑΤΟ, ενώ θεωρεί τον μετασοβιετικό χώρο ως μια αποκλειστική ζώνη επιρροής στην οποία απορρίπτει την κυριαρχία των κρατών υπό την έννοια της ηγεμονικής της κυριαρχίας. Η διασφάλιση της ασφάλειας και της κυριαρχίας της Ουκρανίας αποτελεί επομένως και προληπτικό μέτρο ασφαλείας για την ΕΕ και το ΝΑΤΟ.
- Τρίτον, η κατάσταση της ασφάλειας στην Ευρώπη θα ήταν πιο σταθερή εάν ένας από τους ισχυρότερους και πιο σκληροτράχηλους στρατούς της Ευρώπης ενσωματωνόταν στο ΝΑΤΟ μετά τον πόλεμο.
Εάν οι ουκρανικές ένοπλες δυνάμεις παρέμεναν εκτός, οι Ευρωπαίοι θα είχαν λιγότερες ευκαιρίες να συνοδεύσουν τον προσανατολισμό τους, γεγονός που θα μπορούσε να έχει αποσταθεροποιητικές συνέπειες.
- Τέταρτον, η οικονομική ανασυγκρότηση και η ανασυγκρότηση των υποδομών της Ουκρανίας απαιτεί εξωτερική ασφάλεια.
Τον Φεβρουάριο του 2023, η Παγκόσμια Τράπεζα υπολόγισε το κόστος της ανοικοδόμησης σε 411 δισεκατομμύρια δολάρια ΗΠΑ. Μια τέτοια τεράστια προσπάθεια, η οποία απαιτεί κρατικές και ιδιωτικές επενδύσεις, χρειάζεται ένα ασφαλές πλαίσιο. Εάν η ανοικοδόμηση αποτύχει ή παραπαίει, αυτό θα μπορούσε να επιδεινώσει την κατάσταση ασφαλείας και να επιβραδύνει τις δημοκρατικές μεταρρυθμιστικές διαδικασίες.
Τέλος, πρέπει να διασφαλιστεί η ένταξη της Ουκρανίας στην ΕΕ. Η χώρα έχει καθεστώς υποψήφιας χώρας από τον Ιούνιο του 2022. Σύμφωνα με το άρθρο 42 παράγραφος 7 της Συνθήκης της ΕΕ, τα μέλη οφείλουν να αλληλοϋποστηρίζονται σε περίπτωση ένοπλης επίθεσης. Ωστόσο, οι χώρες της ΕΕ είναι ήδη ανίκανες να υπερασπιστούν την ΕΕ χωρίς τις δυνατότητες των ΗΠΑ.
Τρεις επιλογές μπορούν να διασφαλίσουν την ασφάλεια της Ουκρανίας στο μέγιστο βαθμό, αξιόπιστα και μόνιμα.
Τρεις επιλογές για εγγυήσεις ασφαλείας
- Η πρώτη επιλογή είναι η αποστρατιωτικοποίηση της Ρωσίας.
Αυτό θα απαιτούσε τη μείωση των ενόπλων δυνάμεων και της βιομηχανίας όπλων σε επίπεδο που να επιτρέπει την αυτοάμυνα, αλλά όχι επιθετικές επιχειρήσεις. Αυτό θα πρέπει να συνοδεύεται από αποστρατιωτικοποίηση της στρατηγικής κουλτούρας. Ωστόσο, αυτό μπορεί να αλλάξει μόνο μέσω μακροπρόθεσμων διαδικασιών κοινωνικοποίησης ή εξωτερικών σοκ. Για το τελευταίο, θα ήταν απαραίτητη μια σαφής ήττα κατά της Ουκρανίας και η ρωσική ηγεσία και ο ρωσικός πληθυσμός θα έπρεπε να εγκαταλείψουν τη νεοϊμπεριαλιστική αντίληψη του ρόλου τους. Για το σκοπό αυτό, μια αλλαγή καθεστώτος και μια κοινωνική αντιπαράθεση με το ηγεμονικό παρελθόν είναι αναπόφευκτες. Αλλά ακόμη και τότε, η Ουκρανία θα μπορούσε να αισθάνεται ασφαλής μόνο με την ταυτόχρονη αποπυρηνικοποίηση του στρατιωτικού δυναμικού της Ρωσίας.
- Η δεύτερη επιλογή είναι η Ουκρανία να ενισχύσει το αποτρεπτικό της δυναμικό μέσω της μονομερούς πυρηνικοποίησης, δηλαδή είτε με τη δημιουργία πυρηνικού οπλοστασίου είτε με τη δημιουργία πίεσης μέσω ανακοίνωσης.
Εξάλλου, η αρχή της πυρηνικής αποτροπής προστατεύει σήμερα τόσο τη Ρωσία όσο και το ΝΑΤΟ. Ομολογουμένως, η πορεία προς τα πυρηνικά όπλα θα ήταν ένα πολύ περίπλοκο και παρατεταμένο σχέδιο που θα είχε ελάχιστες πιθανότητες επιτυχίας χωρίς την υποστήριξη και την έγκριση της Δύσης, θα απέφερε μόνο μακροπρόθεσμα κέρδη ασφαλείας και θα έβλαπτε τη φήμη της Ουκρανίας. Ωστόσο, το παράδειγμα της Νότιας Κορέας τον Μάρτιο του 2023 δείχνει ότι η απειλή και μόνο μπορεί να βοηθήσει στην απόκτηση αμερικανικών εγγυήσεων ασφαλείας. Εάν η Ουκρανία επέλεγε αυτόν τον δρόμο, θα πλησίαζε περισσότερο στο ισραηλινό μοντέλο, το οποίο βασίζεται σε ισχυρές ένοπλες δυνάμεις, πυρηνικά όπλα και διμερείς συμφωνίες. Ωστόσο, αυτό το μοντέλο μπορεί να μεταφερθεί στην Ουκρανία μόνο σε περιορισμένο βαθμό, ιδίως από τη στιγμή που η Ρωσία αποτελεί πυρηνική απειλή.
Η αποστρατιωτικοποίηση είναι προς το παρόν μη ρεαλιστική, η επαναπυρηνικοποίηση ανεπιθύμητη, διότι θα επιβάρυνε σοβαρά την ευρωπαϊκή τάξη ασφαλείας και το παγκόσμιο καθεστώς μη διάδοσης και σίγουρα θα προκαλούσε ρωσικές αντιδράσεις.
- Ως εκ τούτου, η τρίτη επιλογή παραμένει η ένταξη της Ουκρανίας σε διμερή ή πολυμερή συστήματα συλλογικής άμυνας.
Μια διμερής συμμαχία με αμερικανικές εγγυήσεις βοήθειας ή/και ένα δίκτυο διμερών συμμαχιών με στρατιωτικά ισχυρά κράτη, κατά προτίμηση πυρηνικές δυνάμεις, θα μπορούσε να εγγυηθεί την ασφάλειά της. Ωστόσο, αυτό δεν φαίνεται πολύ ρεαλιστικό, καθώς σχεδόν κανένα κράτος δεν θέλει να αναλάβει μόνο του το ρίσκο μιας στρατιωτικής αντιπαράθεσης με τη Ρωσία. Επειδή ο μακροπρόθεσμος προσανατολισμός των ΗΠΑ είναι προς την περιοχή του Ινδο-Ειρηνικού, δύσκολα θα συμφωνήσουν σε τέτοιες δεσμεύσεις. Για τους Ευρωπαίους, οι οποίοι έχουν έννομο συμφέρον για την ασφάλεια της Ουκρανίας, κάτι τέτοιο δεν θα ήταν επίσης επιθυμητό. Αντιθέτως, η πιο αποτελεσματική αποτροπή κατά της Μόσχας θα μπορούσε να επιτευχθεί μέσω της ένταξης της Ουκρανίας στο ΝΑΤΟ. Εάν οι σύμμαχοι δεν της δείξουν αυτή την προοπτική, θα μπορούσε να προσπαθήσει να εγγυηθεί την ασφάλειά της με άλλα μέσα, για παράδειγμα με την επαναπυρηνικοποίηση.
Όλες οι επιλογές εκτός αυτών των τριών προσφέρουν λιγότερη προστασία και θα έπρεπε να ονομάζονται πιο εύστοχα «εγγυήσεις ασφαλείας».
Κίνδυνοι και αντικρουόμενοι στόχοι
Δεν υπάρχει συναίνεση στο ΝΑΤΟ σχετικά με το πότε και υπό ποιες προϋποθέσεις μπορεί να ενταχθεί η Ουκρανία.
Το 2008, διατύπωσε την προοπτική της ένταξης, χωρίς όμως να προσδιορίσει τα επιμέρους βήματα προς την ένταξη. Η Ουκρανία παρέμεινε έτσι σε μια γκρίζα ζώνη πολιτικής ασφάλειας. Μετά τη ρωσική εισβολή το 2014, το ΝΑΤΟ αύξησε την πρακτική υποστήριξή του, για παράδειγμα με κεφάλαια και με το ολοκληρωμένο πακέτο βοήθειας.
Μετά την εισβολή του 2022, η Συμμαχία προσέφερε εκτεταμένη, αλλά μόνο μη πολεμική υποστήριξη, για παράδειγμα ιατρικό εξοπλισμό.
Ο Γενικός Γραμματέας Στόλτενμπεργκ έχει τονίσει αρκετές φορές μετά την επίθεση του 2022 ότι η θέση της Ουκρανίας είναι στο ΝΑΤΟ, αλλά ότι η ένταξη μπορεί να γίνει μόνο μετά το τέλος του πολέμου. Η Ουκρανία, από την άλλη πλευρά, επιμένει στην υπόσχεση της ένταξης ή σε συγκεκριμένη υποστήριξη στη μεταβατική φάση μέχρι να γίνει δεκτή.
(1) Οι σύμμαχοι πρέπει να σταθμίσουν τον στόχο της μακροπρόθεσμης ασφάλειας της Ουκρανίας έναντι των κινδύνων κλιμάκωσης, οι οποίοι είναι δύσκολο να υπολογιστούν.
Οι τελευταίοι περιλαμβάνουν τον κίνδυνο εξάπλωσης του πολέμου στο εσωτερικό της Ουκρανίας και πέραν αυτής. Ωστόσο, οι πιθανές «κόκκινες γραμμές» της Ρωσίας είναι δύσκολο να διαβαστούν. Στην αντίληψή της για την απειλή, η ρωσική ηγεσία εντάσσει την εθνική ασφάλεια στην ασφάλεια του καθεστώτος. Οι κίνδυνοι σταθμίζονται ανάλογα με το πώς θέτουν σε κίνδυνο τη σταθερότητα του αυταρχικού συστήματος διακυβέρνησης. Από την τρίτη θητεία του Πούτιν (από το 2012), η νομιμοποίηση του καθεστώτος έχει αλλάξει - από την υπόσχεση οικονομικής ευημερίας σε άυλους πόρους νομιμοποίησης. Σε αυτούς περιλαμβάνονται η επίδειξη μεγαλείου προς τον έξω κόσμο, η «συγκέντρωση των ρωσικών χωρών», η αντιπαράθεση με τη Δύση. Σε αυτό το πλαίσιο, η ένταξη της Ουκρανίας στο ΝΑΤΟ θα ήταν ένα ορατό σημάδι αποδυνάμωσης και, μαζί με μια στρατιωτική ήττα, θα μπορούσε να αποσταθεροποιήσει το καθεστώς Πούτιν. Μια τέτοια εσωτερική εξέλιξη θα μπορούσε να βάλει τον Πούτιν στον πειρασμό να κλιμακώσει περαιτέρω τον πόλεμο στην Ουκρανία - ακόμη και αν υπάρχουν εύλογες αμφιβολίες για το αν είναι ακόμη ικανός να το κάνει.
Οι ρωσικές αντιδράσεις που κυμαίνονται από περαιτέρω κινητοποιήσεις έως τη σκηνοθεσία ενός πυρηνικού επεισοδίου είναι πιθανές- δεν μπορεί να αποκλειστεί ούτε η χρήση τακτικών πυρηνικών όπλων. Ομολογουμένως, μέχρι στιγμής δεν μπορούν να αποδειχθούν συγκεκριμένα βήματα για μια κλιμάκωση πέραν της Ουκρανίας. Δεν είναι όμως εντελώς αδιανόητα, ενόψει της δυναμικής του αυταρχικού ρωσικού καθεστώτος και των αδιαφανών διαδικασιών λήψης αποφάσεων, που αυξάνουν τον κίνδυνο λανθασμένων υπολογισμών.
Θα μπορούσε επίσης να αναμένεται περαιτέρω αύξηση των υβριδικών απειλών. Το Κρεμλίνο θα μπορούσε να χρησιμοποιήσει τις διαφωνίες στο πλαίσιο του ΝΑΤΟ σχετικά με την ένταξη της Ουκρανίας για να αποδυναμώσει την ενότητα του ΝΑΤΟ και της ΕΕ και συνεπώς την ικανότητά τους να δράσουν. Η Ρωσία θα μπορούσε να επηρεάσει μια αμφιλεγόμενη συζήτηση για την ένταξη με προπαγάνδα, να παρουσιάσει την εισδοχή της Ουκρανίας ως κλιμάκωση προκειμένου να υποδαυλίσει τους δυτικούς φόβους (για παράδειγμα, μέσω πυρηνικών απειλών) και να προκαλέσει μείωση της υποστήριξης προς τη χώρα. Επιπλέον, είναι πιθανό η Μόσχα να χρησιμοποιήσει την ένταξη της Ουκρανίας στο ΝΑΤΟ και διεθνώς, για παράδειγμα στην Αφρική, ως απόδειξη της ηγεμονικής Δύσης. Η σκηνοθεσία του απρόβλεπτου αποτελεί μέρος των ρωσικών μηχανισμών χειραγώγησης για την αποσταθεροποίηση των δυτικών κοινωνιών και θεσμών. Το έτος 2024 προσφέρει πολλά σημεία επίθεσης για το σκοπό αυτό, καθώς αναμένονται εκλογές σε πολλές δυτικές χώρες, για παράδειγμα στις ΗΠΑ, σε πολλά ευρωπαϊκά κράτη και για το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
(2) Υπάρχουν επίσης κίνδυνοι όσον αφορά το χρονοδιάγραμμα της προσχώρησης της Ουκρανίας στο ΝΑΤΟ.
Σύμφωνα με τον Γενικό Γραμματέα Στόλτενμπεργκ, αυτό θα ήταν δυνατό μόνο μετά τον πόλεμο, χωρίς όμως να διευκρινίζει αν αυτό θα απαιτούσε κατάπαυση του πυρός ή ειρηνευτική συμφωνία. Ενώ μια τέτοια αιρεσιμότητα μειώνει τον κίνδυνο να εμπλακεί το ΝΑΤΟ στον πόλεμο, μπορεί να αυξήσει το κίνητρο της ρωσικής πλευράς να τον συνεχίσει προκειμένου να αποτρέψει την ένταξη.
(3) Ένα παρόμοιο δίλημμα υπάρχει όσον αφορά το ζήτημα του σε ποιο έδαφος θα πρέπει να εφαρμόζονται οι εγγυήσεις ασφαλείας.
Η Ουκρανία δεν πληροί ένα από τα κριτήρια προσχώρησης που ανέφερε το ΝΑΤΟ το 1995: την απουσία εδαφικών συγκρούσεων (τα άλλα κριτήρια απαιτούν, μεταξύ άλλων, λειτουργική δημοκρατία και οικονομία της αγοράς, δίκαιη μεταχείριση των μειονοτήτων, δημοκρατικό έλεγχο του στρατού). Εάν το ΝΑΤΟ εξαρτά την προσχώρηση από την επίλυση εδαφικών συγκρούσεων, θα μπορούσε να ενθαρρύνει τη Ρωσία να διατηρήσει σκόπιμα τη σύγκρουση με την Ουκρανία σε υποβόσκουσα κατάσταση προκειμένου να αποτρέψει την προσχώρησή της. Για να επιτραπεί στην Ουκρανία να επιλέξει ελεύθερα τη συμμαχία της, θα ήταν επομένως προς το συμφέρον των συμμάχων να αναπτύξουν ευελιξία στην εκπλήρωση αυτού του κριτηρίου, για παράδειγμα περιορίζοντας προσωρινά τη γεωγραφική εφαρμογή των αμυντικών δεσμεύσεων και των συμπληρωματικών συμφωνιών. Ιστορικές αφετηρίες προσφέρει το παράδειγμα της Δυτικής Γερμανίας, η οποία εντάχθηκε στο ΝΑΤΟ το 1955 υπό τον όρο ότι δεν θα προωθούσε στρατιωτικά μονομερώς τη γερμανική ενοποίηση.
Για την Ουκρανία, θα ήταν νοητό τα ελεύθερα εδάφη να ενταχθούν στο ΝΑΤΟ, σε συνδυασμό με τη δέσμευση να επεκταθεί η προστασία του ΝΑΤΟ στα εδάφη που εξακολουθούν να κατέχονται μετά την απελευθέρωσή τους. Επιπλέον, για την Ουκρανία θα απαιτούνταν υποχρεωτικές διαβουλεύσεις για στρατιωτικές επιχειρήσεις, καθώς και η προϋπόθεση του άρθρου 5 σε περίπτωση μονομερούς δράσης. Σαφείς συνέπειες θα ήταν επίσης αναγκαίες σε περίπτωση που η Ουκρανία αγνοήσει αυτούς τους όρους.
(4) Επιπλέον, η προσχώρηση της Ουκρανίας θα μπορούσε να υπονομεύσει την ενότητα του ΝΑΤΟ, η οποία αποτελεί προϋπόθεση για την ικανότητά του να ενεργεί ως αμυντική συμμαχία.
Η συζήτηση για την προσχώρηση επιβαρύνει ήδη τη Συμμαχία. Ορισμένοι Σύμμαχοι ανησυχούν ότι η ένταξη της Ουκρανίας θα μπορούσε να φέρει διμερείς συγκρούσεις στη Συμμαχία, καθώς οι σχέσεις της με ορισμένους από τους γείτονές της ήταν δύσκολες πριν από τον πόλεμο και εξακολουθούν να είναι, για παράδειγμα με την Ουγγαρία. Άλλοι φοβούνται υπερβολική εστίαση στη Ρωσία εις βάρος των άλλων απειλών που απαριθμούνται στο Στρατηγικό Σχέδιο του 2022, όπως η αστάθεια στη νότια πλευρά του ΝΑΤΟ ή η Κίνα.
Επιπλέον, πολλοί σύμμαχοι φοβούνται να εμπλακούν στον πόλεμο, για παράδειγμα εάν η Ρωσία προκαλούσε την Ουκρανία σε μια πιθανή γραμμή επαφής ή σύνορα μετά την προσχώρηση και το ΝΑΤΟ έπρεπε να αντιδράσει, ή εάν το Κίεβο αποφάσιζε μονομερώς να απελευθερώσει στρατιωτικά τα εδάφη που εξακολουθούν να κατέχει μετά την προσχώρηση. Η λήψη αποφάσεων στο ΝΑΤΟ σε μια τέτοια περίπτωση θα μπορούσε επίσης να οδηγήσει σε διαιρέσεις, τις οποίες η Ρωσία θα ήξερε πιθανότατα πώς να εκμεταλλευτεί. Μια ρωσική επίθεση μετά την προσχώρηση, στην οποία η συμμαχία θα αντιδράσει διχαστικά, θα αποτελούσε δήλωση χρεοκοπίας για το ΝΑΤΟ και κίνδυνο για την Ουκρανία.
Στην πραγματικότητα, υπάρχει μια αντιστάθμιση μεταξύ των οφελών της μακροπρόθεσμης ένταξης της Ουκρανίας στους δυτικούς θεσμούς και του βραχυπρόθεσμου κινδύνου αποδυνάμωσης της εσωτερικής συνοχής αυτών των ίδιων των θεσμών μέσω της σχετικής συζήτησης, θέτοντας έτσι σε κίνδυνο την υποστήριξη προς τη χώρα. Δεδομένου ότι η ένταξη στο ΝΑΤΟ καθίσταται ρεαλιστική μόνο μακροπρόθεσμα, τα ζητήματα αυτά μπορούν να αναβληθούν. Ενδεχομένως, νέοι χώροι λύσεων θα προκύψουν από έναν επιτυχή πόλεμο της Ουκρανίας. Ανεξάρτητα από αυτό, το ΝΑΤΟ θα πρέπει να σκεφτεί ευέλικτες προσεγγίσεις που θα επιτρέπουν τη σταδιακή επέκταση των δεσμεύσεων ασφαλείας ή θα εξαρτούν τις αμυντικές δεσμεύσεις.
Σε στρατιωτικό επίπεδο, η προσχώρηση θα απαιτούσε προσαρμογή των αμυντικών σχεδίων και δομών του ΝΑΤΟ, ώστε οι Σύμμαχοι να μπορούν να υπερασπιστούν το διευρυμένο έδαφος του ΝΑΤΟ και να ενσωματώσουν τις ουκρανικές δυνάμεις στα αμυντικά μέτρα. Για να υπογραμμιστεί η αξιοπιστία των δεσμεύσεων του ΝΑΤΟ, θα ήταν σκόπιμη η ανάπτυξη στρατευμάτων, ιδίως με τη συμμετοχή μεγάλων κρατών, όπως η Γερμανία, καθώς και οι πυρηνικές δυνάμεις ΗΠΑ, Γαλλία και Μεγάλη Βρετανία.
Αλλά ο μεγαλύτερος σκεπτικισμός προέρχεται ακριβώς από την Ουάσιγκτον και το Βερολίνο. Όσο ο σημαντικότερος εγγυητής της ασφάλειας, οι ΗΠΑ, δεν υποστηρίζει μια ένταξη, αυτή δεν θα πραγματοποιηθεί. Εξάλλου, λόγω του μειωμένου ενδιαφέροντος των ΗΠΑ για τα ευρωπαϊκά θέματα ασφάλειας, είναι κυρίως οι Ευρωπαίοι που θα πρέπει να καταβάλουν την πρόσθετη προσπάθεια. Ωστόσο, οι τελευταίοι αγωνίζονται να εφαρμόσουν την επανεξισορρόπηση του ΝΑΤΟ που ξεκίνησε το 2019. Το 2022, μόνο επτά από τους 30 συμμάχους εκπλήρωσαν τη «δέσμευση για αμυντικές επενδύσεις», δηλαδή την υποχρέωση να επενδύσουν το 2% της οικονομικής τους ισχύος στην άμυνα. Ενώ πολλοί αμυντικοί προϋπολογισμοί αυξάνονται, δεν είναι σαφές πόσο μόνιμες θα είναι οι αυξήσεις και σε ποιο σημείο θα βελτιώσουν την επιχειρησιακή ικανότητα.
Ωστόσο, μια πολιτική δέσμευση του ΝΑΤΟ που δεν υποστηρίζεται στρατιωτικά δεν ωφελεί ούτε την Ουκρανία ούτε την ίδια τη Συμμαχία. Αντίθετα, βλάπτει την αξιοπιστία του και την ασφάλεια και τη σταθερότητα της Ευρώπης. Ως εκ τούτου, η ένταξη θα πρέπει να πραγματοποιηθεί μόνο εάν η Ουκρανία πληροί τις προϋποθέσεις ή εάν έχουν συμφωνηθεί εναλλακτικές λύσεις και εάν το ΝΑΤΟ μπορεί να δώσει μια αξιόπιστη αμυντική υπόσχεση. Στη σύνοδο κορυφής του ΝΑΤΟ στο Βίλνιους τον Ιούλιο, οι σύμμαχοι θέλουν να καθορίσουν την πορεία των μελλοντικών τους σχέσεων με την Ουκρανία. Επειδή η ταχεία ένταξη φαίνεται μη ρεαλιστική, απαιτούνται ενδιάμεσα βήματα που θα ενισχύσουν ουσιαστικά και αξιόπιστα την ασφάλεια της Ουκρανίας ακόμη και πριν από την ένταξη.
Από τις δεσμεύσεις ασφάλειας στις εγγυήσεις ασφάλειας: ένα «Σύμφωνο για την ασφάλεια, την ανασυγκρότηση και την ειρήνη».
Επί του παρόντος συζητούνται προτάσεις που ορίζουν τις εγγυήσεις ασφαλείας ως υποκατάστατο της ένταξης στο ΝΑΤΟ, καθώς και προτάσεις που τις θεωρούν ως προκαταρκτικό στάδιο. Λόγω της κεντρικής σημασίας της έκβασης του πολέμου για την ευρωπαϊκή ασφάλεια, τα μέτρα θα πρέπει να εκλαμβάνονται ως προετοιμασία για την ένταξη. Ταυτόχρονα, για να αποφευχθούν απογοητεύσεις και παρεξηγήσεις, πρέπει να διευκρινιστεί ότι η βοήθεια του άρθρου 5 αποκλείεται μέχρι την ένταξη. Παρ' όλα αυτά, τα μέτρα αυτά προσφέρουν προστιθέμενη αξία σε σύγκριση με την απλή ad hoc στήριξη, εφόσον είναι σχεδιασμένα να είναι μόνιμα, επικεντρωμένα σε έναν συγκεκριμένο στόχο (ασφάλεια της Ουκρανίας και ένταξη στο ΝΑΤΟ) και αξιόπιστα. Αυτό απαιτεί δεσμευτικές δεσμεύσεις και μια διαδικασία διαβούλευσης και λήψης αποφάσεων, η οποία επίσης μειώνει τις τριβές από τα ad hoc μέτρα.
Προκειμένου να διασφαλιστεί η ασφάλεια της Ουκρανίας στην πορεία προς την ένταξη στο ΝΑΤΟ, απαιτείται μια ολοκληρωμένη και δικτυωμένη προσέγγιση που θα προστατεύει τη χώρα με πιο αποτελεσματικό και επεκτάσιμο τρόπο. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι τα στρατιωτικά, πολιτικά και οικονομικά στοιχεία είναι αλληλοεξαρτώμενα και αλληλοενισχυόμενα: ένα ασφαλές πλαίσιο αποτελεί προϋπόθεση για την οικονομική ανασυγκρότηση και η οικονομική ανάκαμψη με τη σειρά της επιτρέπει επενδύσεις στην ασφάλεια. Θα ήταν λογικό να ληφθούν αμοιβαία ενισχυτικά μέτρα με τη συμμετοχή των διαφόρων φορέων (ΕΕ, ΝΑΤΟ, G7, σχήμα Ramstein): ένα ολοκληρωμένο «Σύμφωνο για την ασφάλεια, την ανασυγκρότηση και την ειρήνη». Ο στόχος είναι να αγκυροβολήσει η Ουκρανία αμετάκλητα στις ευρωατλαντικές δομές και να καταστήσει σαφές σε αυτήν, τη Ρωσία και τα κράτη της ΕΕ και του ΝΑΤΟ ότι ανήκει εκεί και δεν βρίσκεται σε καμία ρυθμιστική ή γκρίζα ζώνη. Η εστίαση εδώ είναι στον πυλώνα της ασφάλειας.
Ο πυλώνας της ασφάλειας
Οι εγγυήσεις ασφαλείας θα πρέπει να καθορίσουν την πορεία προς τις εγγυήσεις ασφαλείας με τη μορφή της ένταξης στο ΝΑΤΟ. Ο στόχος θα ήταν να ενισχυθεί η Ουκρανία και να βελτιωθεί η ασφάλειά της κατά τρόπο ώστε να είναι έτοιμη για την ένταξη στο ΝΑΤΟ, εάν παρουσιαστεί η πολιτική ευκαιρία. Ένα τέτοιο πακέτο θα πρέπει να περιλαμβάνει τρία στοιχεία:
- Ενίσχυση της ικανότητας αυτοάμυνας της Ουκρανίας και περαιτέρω πρόσδεση της στο ΝΑΤΟ.
- Αποδυνάμωση της Ρωσίας στρατιωτικά.
- Ενίσχυση της ανθεκτικότητας, της αποτροπής και της άμυνας της ίδιας της Ουκρανίας (ΕΕ, ΝΑΤΟ).
(1) Για τον πρώτο τομέα, το Σύμφωνο Ασφαλείας του Κιέβου αναφέρει ήδη συγκεκριμένα βήματα, αλλά επικεντρώνεται σε διμερείς μορφές. Μια πολυμερής σύνδεση με το ΝΑΤΟ θα συνιστούσε, καθώς οι διμερείς συμφωνίες μπορεί να μην θεωρούνται ελκυστικές από τα ενδιαφερόμενα κράτη. Για παράδειγμα, το ΝΑΤΟ θα μπορούσε να καταρτίσει ένα νέο σχέδιο άμυνας και αποτροπής για την Ουκρανία και να το συμπληρώσει με διμερείς συμφωνίες, όπως προτείνεται στο Σύμφωνο του Κιέβου.
Ένα τέτοιο σχέδιο θα ομαδοποιήσει τα υφιστάμενα μέτρα, θα τα επεκτείνει και θα τα διασφαλίσει μακροπρόθεσμα μέσω της χρηματοδότησης για μια περίοδο ετών. Η αρχική εστίαση θα ήταν η μακροπρόθεσμη συστηματική στρατιωτική στήριξη, ώστε να μπορέσει η Ουκρανία να τερματίσει τη σύγκρουση σύμφωνα με τους δικούς της στόχους. Ταυτόχρονα, θα πρέπει να συνεχιστεί η ενσωμάτωση στις δομές του ΝΑΤΟ και να προωθηθεί η ανάπτυξη ενός αποτρεπτικού δυναμικού. Πρέπει να καταστεί σαφές στη Ρωσία ότι η δυτική υποστήριξη είναι μόνιμη, αλλά ότι το ρωσικό παιχνίδι του χρόνου δεν είναι ελπιδοφόρο. Αυτό που χρειάζεται είναι η συνέχιση, η εντατικοποίηση και η μακροπρόθεσμη χρηματοδότηση των παραδόσεων όπλων (συμπεριλαμβανομένων των πυρομαχικών, της συντήρησης, της εφοδιαστικής, της αντικατάστασης του κατεστραμμένου εξοπλισμού), των προγραμμάτων εκπαίδευσης και κατάρτισης (διμερή, ΕΕ, ΝΑΤΟ), των επενδύσεων και της συνεργασίας με την ουκρανική βιομηχανία όπλων, των τεχνολογικών συνεργασιών, της επέκτασης της συνεργασίας των υπηρεσιών πληροφοριών.
Μέχρι στιγμής, η θανατηφόρα υποστήριξη για την Ουκρανία παρέχεται σκόπιμα εκτός του ΝΑΤΟ μέσω της μορφής Ramstein και σε διμερές επίπεδο, προκειμένου να αποφευχθεί η εμπλοκή του ΝΑΤΟ στον πόλεμο. Ως εκ τούτου, οι ατομικά σχεδιασμένες αλλά συντονισμένες διμερείς ή πολυμερείς συμφωνίες με μηχανισμούς λήψης αποφάσεων (υποχρέωση διαβούλευσης, προετοιμασμένες αποφάσεις) αποτελούν βασικό συμπλήρωμα του πυλώνα του ΝΑΤΟ. Οι δεσμεύσεις που έλαβαν η Σουηδία και η Φινλανδία κατά την περίοδο μεταξύ της αίτησης και της προσχώρησης και εκείνες του Συμφώνου Kιέβου θα μπορούσαν να χρησιμεύσουν ως πρότυπο. Ορισμένοι σύμμαχοι εξετάζουν το ενδεχόμενο να δημιουργήσουν τέτοιους «συνασπισμούς προθύμων» για την παροχή στρατιωτικής υποστήριξης στην Ουκρανία και την απαλλαγή των ενόπλων δυνάμεών της από ορισμένα καθήκοντα, για παράδειγμα στον ιατρικό τομέα. Η συμμετοχή μη ευρωπαίων εταίρων, για παράδειγμα από την G7, θα αύξανε τη νομιμότητα. Η σύνδεση της Ουκρανίας με περιφερειακά ευρωπαϊκά σχήματα, όπως το Κοινό Εκστρατευτικό Σώμα υπό βρετανική ηγεσία, θα σηματοδοτούσε επίσης την πρόσδεσή της στη δυτική συμμαχία. Ταυτόχρονα, οι Σύμμαχοι πρέπει να φροντίσουν ώστε τα μίνι-μερικά σχήματα να μην επηρεάσουν τη συνοχή της Συμμαχίας.
Φυσικά, οι ανθρώπινοι πόροι της Ουκρανίας είναι περιορισμένοι κατά τη διάρκεια του πολέμου, για παράδειγμα για τη συμμετοχή σε ασκήσεις του ΝΑΤΟ. Επίσης, τα κράτη έχουν ήδη εξαντλήσει πολλές δυνατότητες υποστήριξης. Αλλά ακόμη και η ελάχιστη ουκρανική συμμετοχή σε τέτοια σχήματα και η συγκέντρωσή τους κάτω από μια νέα ομπρέλα θα ήταν ένα ισχυρό μήνυμα.
Επιπλέον, οι Σύμμαχοι θα πρέπει να υποστηρίξουν την πολιτικοστρατιωτική ενσωμάτωση της Ουκρανίας στο ΝΑΤΟ με όλα τα μέσα που είναι διαθέσιμα βάσει του άρθρου 5. Αυτά περιλαμβάνουν συμβολικά βήματα με πρακτικά οφέλη: Οι Σύμμαχοι θα μπορούσαν να την προσκαλέσουν σε επιλεγμένες συνεδριάσεις του Συμβουλίου του ΝΑΤΟ- η σχεδιαζόμενη αναβάθμιση της Επιτροπής ΝΑΤΟ-Ουκρανίας σε Συμβούλιο ΝΑΤΟ-Ουκρανίας θα έδινε στο Κίεβο περισσότερα εργαλεία, για παράδειγμα για να επισημαίνει τις εξελίξεις, και θα επέτρεπε στους Συμμάχους να μαθαίνουν από την πολεμική εμπειρία της Ουκρανίας.
Τέλος, οι σύμμαχοι θα πρέπει να στηρίξουν αξιόπιστα την προοπτική προσχώρησης στην επικείμενη σύνοδο κορυφής με ένα σχέδιο και ένα συγκεκριμένο σχέδιο εργασίας μέχρι την επόμενη σύνοδο κορυφής του ΝΑΤΟ στην Ουάσιγκτον το 2024. Ένα ΜΠΔ θα αποτελούσε πράγματι μια απτή διαφορά από τη σύνοδο κορυφής του 2008 στο Βουκουρέστι, η οποία σηματοδότησε έλλειψη ετοιμότητας με μια ενταξιακή δέσμευση χωρίς ΜΠΔ. Αλλά θα ήταν ακόμη καλύτερο να ξεφύγουμε από τη λογική και τον συμβολισμό του ΜΠΔ, να λάβουμε υπόψη την ιδιαίτερη κατάσταση της Ουκρανίας και να συμφωνήσουμε σε ένα νέο πρόγραμμα προσαρμοσμένο σε αυτήν με τα δικά του κριτήρια ένταξης, χρονοδιαγράμματα και περιεχόμενο. Το νέο Συμβούλιο Νατο-Ουκρανίας θα μπορούσε να συνοδεύσει την εφαρμογή του.
(2) Ο δεύτερος άξονας στοχεύει στην προώθηση της αποστρατιωτικοποίησης της Ρωσίας όσο αυτή διατηρεί την επιθετική, νεοϊμπεριαλιστική πολιτική της. Στόχος είναι η αποδυνάμωση της ικανότητας της Ρωσίας να αντισταθμίσει τις απώλειες των ενόπλων δυνάμεών της ή να τις εκσυγχρονίσει. Αυτό μπορεί να επιτευχθεί με περαιτέρω κυρώσεις που πλήττουν τη ρωσική αμυντική βιομηχανία και τον προϋπολογισμό και με την καταπολέμηση της αποφυγής των κυρώσεων. Πρέπει επίσης να σταματήσει η μεταφορά τεχνολογιών τρίτων στη Ρωσία.
(3) Ο τρίτος άξονας εργασιών αφορά την ενίσχυση της ανθεκτικότητας, της άμυνας και της αποτροπής των κρατών της ΕΕ και του ΝΑΤΟ και τη διασφάλιση μακροπρόθεσμης υποστήριξης για την Ουκρανία. Με τον τρόπο αυτό, η συμμαχία πρέπει επίσης να προετοιμαστεί για πιθανές αποσταθεροποιητικές συνέπειες που θα μπορούσαν να συνοδεύσουν την αποδυνάμωση του ρωσικού καθεστώτος, για παράδειγμα μέσω της κλιμάκωσης των αγώνων εξουσίας, όπως αυτές με τη δύναμη «Βάγκνερ» τον Ιούνιο του 2023. Μπορούμε να υποθέσουμε ότι η Ρωσία θα εκμεταλλευτεί μια δέσμευση του ΝΑΤΟ στην Ουκρανία ως προπαγανδιστική απειλή, ιδίως δεδομένου ότι η άποψη αυτή είναι συμβατή με φιλορωσικούς (και αμερικανό-κριτικούς) λόγους στη Γερμανία. Σε αυτό προστίθεται και η ανατρεπτική δυναμική της Ρωσίας στα Βαλκάνια και την Αφρική. Η διαρκής ενίσχυση της Ουκρανίας πρέπει, επομένως, να συμβαδίζει αναγκαστικά με την ενίσχυση της δικής της ανθεκτικότητας.
Αυτό περιλαμβάνει, για παράδειγμα, την προληπτική επικοινωνία του νοήματος, του σκοπού και των στόχων της ένταξης της Ουκρανίας στο ΝΑΤΟ στον δικό της πληθυσμό, ενώ ταυτόχρονα καταπολεμά την παραπληροφόρηση και αναλαμβάνει δράση κατά θεσμών που ισχυρίζονται ότι είναι κοινωνία των πολιτών αλλά ελέγχονται de facto από το ρωσικό κράτος.
