Μέσα από τρία νέα ερωτήματα που προσέθεσε η Επιτροπή στον διάλογο για τους νέους δημοσιονομικούς κανόνες εισάγεται ο μηχανισμός του Ταμείου Ανάκαμψης της ΕΕ (RRF) στη συζήτηση για την νέα αρχιτεκτονική εποπτείας των κρατών – μελών, αλλά και η «ενοποίηση» των διαφορετικών μηχανισμών που ήδη υπάρχουν. Θέτει το ερώτημα πώς το Ταμείο Ανάκαμψης μπορεί να αποτελέσει ένα νέο πρότυπο για την οικονομική διακυβέρνηση «μέσω της βελτίωσης της οικειοποίησης, της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, της επιβολής και της αλληλεπίδρασης μεταξύ της οικονομικής και της δημοσιονομικής διάστασης» αλλά και πως μπορεί το υφιστάμενο πλαίσιο να εξασφαλίσει συντονισμένη πολιτική απάντηση.
Στο έγγραφο θέσεων «Η οικονομία της ΕΕ μετά την COVID-19: επιπτώσεις για την οικονομική διακυβέρνηση» που ανακοίνωσε η Επιτροπή εξηγεί πως το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο θα παραμείνει το πλαίσιο αναφοράς, αλλά το ευρύτερο πεδίο εφαρμογής του, θα συμπληρώσει την εφαρμογή των Σχεδίων Ανάκαμψης που καθορίζουν το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων έως το 2026. «Οι δύο διαδικασίες θα είναι άρρηκτα συνδεδεμένες, αξιοποιώντας με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τις υφιστάμενες συνέργειες και χωρίς να δημιουργούν αλληλεπικαλύψεις», επισημαίνεται.
Όπως εξηγούν αρμόδιες πηγές, στόχος της νέας αρχιτεκτονικής που αρχίζει να σκιαγραφείται μέσα από τις πρώτα κείμενα των θεσμών της ΕΕ (όχι μόνο της Επιτροπής αλλά και του ESM) είναι να «ενοποιηθούν» οι εποπτείες που σήμερα υπάρχουν: τα κριτήρια του Συμφώνου Σταθερότητας για το έλλειμμα και το χρέος (με τους κανόνες που επιχειρείται να αλλάξουν), η διαδικασία Μακροοικονομικών Ανισορροπιών (που προς το παρόν δεν οδηγεί σε «ποινές» αλλά σε συστάσεις) και οι υπόλοιπες «πτυχές» του λεγόμενου «Ευρωπαϊκού Εξαμήνου» μαζί με το νέο άξονα: το πλέγμα επενδύσεων και μεταρρυθμίσεων του Ταμείου Ανάκαμψης (RRF) το οποίο άλλωστε πλέον ενσωματώνει και την ετήσια διαδικασία επιτήρησης των μεταρρυθμίσεων που προϋπήρχε στο Ευρωπαϊκό Εξάμηνο. Και τούτο με την «αιτιολογία» πως στο Ταμείο Ανάκαμψης υπάρχει μία διαδικασία αξιολόγησης των κρατών για μεταρρυθμίσεις που τα ίδια έχουν προτείνει και είναι εξειδικευμένες για τις ανάγκες κάθε κράτους...
Η θέση της Ελλάδας
Για την Ελλάδα, που είναι σε ενισχυμένη εποπτεία και έχει στόχο να βγει από αυτό το καθεστώς το καλοκαίρι για να ενταχθεί στην «καθιερωμένη» ήδη μετα-προγραμματική παρακολούθηση η οποία ισχύει ήδη για την Κύπρο, την Πορτογαλία και τα άλλα κράτη των μνημονίων το παραπάνω σχήμα θα είναι πιο σύνθετο. Ειδικά αν η «έξοδος» συνοδευθεί από εκκρεμότητα πακέτου δόσεων που θα οδηγεί σε πιο ενισχυμένη ανάγκη για έγκριση της προόδου και από κράτη μέλη στο τέλος του 2022, αλλά και από ειδικές εξαιρέσεις στη συνέχεια με βάση την νέα αρχιτεκτονική των δημοσιονομικών κανόνων (πχ για επενδύσεις ή λόγω επενδυτικού κενού).
Ήδη, οι θεσμοί (Επιτροπή, ΕΚΤ, ESM) δίνουν πιο μεγάλη έμφαση στις μεταρρυθμίσεις της ενισχυμένης εποπτείας που δεν θα έχουν «συνέχεια» στο Σχέδιο Ανάκαμψης. Όπως είναι οι οφειλές προς ιδιώτες, τα ζητήματα που έχουν σχέση με τις τράπεζες ή τις ιδιωτικοποιήσεις. Αντιθέτως, παρεμβάσεις όπως αυτές της ΑΑΔΕ ή της ενίσχυσης της ανταγωνιστικότητας της οικονομίας είναι μέρος του Σχεδίου Ανάκαμψης με ελληνική πρωτοβουλία και θα έχουν συνέχεια με «αντάλλαγμα» την έλευση των κονδυλίων των 30,5 δισ. ευρώ.
Όπως εξηγούν πηγές στις Βρυξέλλες, τα 2 «θετικά» της νέας αυτής προσπάθειας για συντονισμό των σχημάτων παρακολούθησης των κρατών για την Ελλάδα είναι η «ιδιοκτησία» των μεταρρυθμίσεων που θα προωθηθούν μετά από διάλογο με τα κράτη, αλλά και η παροχή κινήτρων (και ποινών) που έχουν σχέση με επενδύσεις και κονδύλια. Και στο κείμενο του ESM υπάρχει σχετική πρόβλεψη για σύνδεση των δημοσιονομικών επιδόσεων με την κατανομή των κονδυλίων (και της πολιτικής συνοχής, δηλαδή των ΕΣΠΑ), αλλά και άλλα κίνητρα εξαίρεσης επενδύσεων από τον υπολογισμό των δημοσιονομικών στόχων ή ευελιξία λόγω επενδυτικού κενού (σ.σ. που αποτελεί μάστιγα για την Ελλάδα).
Οι ίδιες πηγές εξηγούν πως ειδικά τώρα με την πανδημία έχει πιο μεγάλη σημασία να διασφαλισθεί όχι μόνο η δημοσιονομική σταθερότητα, αλλά και η μακροοικονομική. Δηλαδή η συγκράτηση ελλειμμάτων (και υπερ-πλεονασμάτων) στο εξωτερικό ισοζύγιο αλλά και να γίνουν παρεμβάσεις στις οικονομίες που θα τονώσουν την ανάπτυξη και έτσι θα διασφαλίζουν «υγιώς» την μείωση του χρέους. Θυμίζουν πως οι κρίσεις στην Ισπανία και στην Πορτογαλία ξεκίνησαν από εξωτερικές ανισορροπίες…
Το κείμενο της Επιτροπής
Στο κείμενο της η Επιτροπή αναλύει τα μέσα στήριξης της ανάκαμψης όπως το νέο Ταμείο Ανάκαμψης της ΕΕ - RRF (που χρηματοδοτεί το Ελλάδα 2.0) αναφέροντας πως «για τη διασφάλιση της οικονομικής και κοινωνικής ανθεκτικότητας και την επίτευξη των στόχων της διττής μετάβασης θα απαιτηθεί διαρκής και σημαντική αύξηση τόσο των δημόσιων όσο και των ιδιωτικών επενδύσεων στα κράτη μέλη, οι οποίες θα πρέπει να συνεχιστούν και μετά το 2026» μιλώντας έτσι για «περαιτέρω προσπάθειες για την προώθηση των ιδιωτικών επενδύσεων». Εξηγεί πως «η δημοσιονομική προσαρμογή μετά την πανδημία θα πρέπει να συμβαδίζει με τη βελτίωση της ποιότητας των δημόσιων οικονομικών» και το RRF θα συμβάλει στην ανάκαμψη και την τόνωση της δυνητικής ανάπτυξης μόνον αν χρηματοδοτήσει πρόσθετες παραγωγικές και υψηλής ποιότητας επενδύσεις.
«Αυτό σημαίνει ότι οι χρηματοδοτούμενες από τον ΜΑΑ δημόσιες επενδύσεις θα πρέπει να είναι επιπρόσθετες σε βιώσιμες εθνικά χρηματοδοτούμενες επενδύσεις» ενώ «στις περιπτώσεις που οι δείκτες χρέους είναι πολύ αυξημένοι, για την προώθηση εθνικά χρηματοδοτούμενων επενδύσεων θα απαιτηθεί σαφής ιεράρχηση των δαπανών και των προσπαθειών ώστε να βελτιωθεί η συνολική σύνθεση και ποιότητα των δημόσιων οικονομικών».
Εξηγεί επίσης πως η αυξημένη στόχευση των μέτρων στήριξης συνεχίζεται και «με δεδομένες τις εναπομείνασες αδυναμίες, η κατάργηση των προγραμμάτων στήριξης θα πρέπει να γίνει σταδιακά». Αλλά και πως «η κρίση λόγω της νόσου COVID-19 έχει επιδεινώσει ορισμένες προϋπάρχουσες αδυναμίες» και «οι εσωτερικές ανισορροπίες που σχετίζονται με το υψηλό δημόσιο και ιδιωτικό χρέος έχουν ενταθεί εξαιτίας της μείωσης του ΑΕΠ το 2020». Καταγράφει δυναμικές τάσεις στις τιμές των κατοικιών, ελλείμματα τρεχουσών συναλλαγών που «σημείωσαν αύξηση στις χώρες που εξαρτώνται από τα έσοδα από τον τουρισμό» αλλά και στάσιμη διόρθωση των πλεονασμάτων του ισοζυγίου τρεχουσών συναλλαγών. «Συν τω χρόνω, ενδέχεται να εμφανιστούν νέες ανισορροπίες ως αποτέλεσμα διαρθρωτικών μετασχηματισμών που έχουν επιταχυνθεί από την κρίση λόγω της νόσου» εκτιμά.
Εξηγεί πως το RRF «θα προωθήσει μια πλούσια σε επενδύσεις ανάκαμψη και μεταρρυθμίσεις που ενισχύουν την ανάπτυξη, θα αυξήσει τη δυνητική ανάπτυξη και θα μετριάσει τις δημοσιονομικές προκλήσεις». Αλλά η κρίση «υπογράμμισε περαιτέρω τις προκλήσεις που αντιμετωπίζει το πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης».
Εξηγεί πως «η επίτευξη των πρωταρχικών στόχων της απλούστευσης των κανόνων, της ενίσχυσης της οικειοποίησης από τα κράτη μέλη και της καλύτερης επιβολής της νομοθεσίας εξακολουθεί να είναι ιδιαίτερα σημαντική. Ενώ το ισχύον δημοσιονομικό πλαίσιο έχει συμπεριλάβει στοιχεία ευελιξίας και διακριτικής ευχέρειας μέσω ενός πολύπλοκου συνόλου ερμηνευτικών διατάξεων, η αποτελεσματική άσκηση οικονομικής κρίσης εντός ενός πλαισίου που βασίζεται σε κανόνες πρέπει να γίνει με διαφανή τρόπο. Αυτό απαιτεί απλούστερους δημοσιονομικούς κανόνες με τη χρήση παρατηρήσιμων δεικτών για τη μέτρηση της συμμόρφωσης. Περιλαμβάνει επίσης την εξέταση του κατά πόσον η σαφής εστίαση στα «σοβαρά σφάλματα πολιτικής», όπως ορίζεται στη Συνθήκη, βάσει σαφώς καθορισμένων στόχων και μεγαλύτερης συμμετοχής των εθνικών θεσμικών οργάνων, θα μπορούσε να συμβάλει στην αποτελεσματικότερη υλοποίηση του πλαισίου εποπτείας. Οι στόχοι αυτοί είναι αλληλένδετοι. Ειδικότερα, ένα απλούστερο πλαίσιο συμβάλλει στην αύξηση της οικειοποίησης, τη βελτίωση της επικοινωνίας και τη μείωση του πολιτικού κόστους επιβολής και συμμόρφωσης».
Επισημαίνει πως τα ισχυρά εθνικά δημοσιονομικά πλαίσια μπορούν να συμβάλουν σε ένα αποτελεσματικό πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης. Επίσης η επάνοδος σε μια πορεία σύγκλισης μεταξύ των κρατών μελών είναι ουσιαστικής σημασίας με πρόληψη και διόρθωση των μακροοικονομικών ανισορροπιών και προς αυτή τη κατεύθυνση «η εύρυθμη λειτουργία της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών (ΔΜΑ) μπορεί να βοηθήσει». Αναφέρεται σε πολυμερή διάλογο σχετικά με τις μακροοικονομικές προκλήσεις και σε συντονισμό των πολιτικών.
«Τα πολλαπλά σκέλη εποπτείας αλληλεπικαλύπτονται εν μέρει, αλλά οι διασυνδέσεις τους δεν αξιοποιούνται πάντοτε πλήρως. Αν και η ενσωμάτωση της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών (ΔΜΑ) και του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου έχει συμβάλει στην ενίσχυση της αλληλεπίδρασης μεταξύ αυτών των σκελών εποπτείας, υπάρχουν περαιτέρω περιθώρια να επιτευχθεί μεταξύ τους καλύτερη συνέργεια, χωρίς αλληλεπικαλύψεις κατά την ταυτόχρονη αντιμετώπιση των μακροοικονομικών ανισορροπιών, των προκλήσεων για τη δυνητική ανάπτυξη και των κινδύνων για τη δημοσιονομική βιωσιμότητα» αναφέρεται. «Η εποπτεία βάσει της ΔΜΑ ενδέχεται επίσης μέχρι στιγμής να μην έχει λάβει επαρκώς υπόψη τις αλληλεπιδράσεις μεταξύ των νέων αναδυόμενων οικονομικών προκλήσεων, ιδίως σε σχέση με την κλιματική αλλαγή και άλλες περιβαλλοντικές πιέσεις» επισημαίνεται.
Τα διδάγματα από την επιτυχή ανταπόκριση της πολιτικής της ΕΕ στην κρίση, και ιδίως από το πλαίσιο του RRF και τη διακυβέρνησή του, μπορεί να είναι χρήσιμα για την επανεξέταση του πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης, επισημαίνει η Επιτροπή. Δίνει έμφαση στο ότι τα κράτη μέλη σχεδίασαν τα εθνικά τους σχέδια ανάκαμψης και ανθεκτικότητας, τα οποία καλύπτουν επενδύσεις και μεταρρυθμίσεις και αντιμετωπίζουν τις ειδικές ανά χώρα προκλήσεις και τις προτεραιότητες πολιτικής της ΕΕ. «Με βάση τα εν λόγω σχέδια, η Επιτροπή διεξήγαγε εποικοδομητικούς και εντατικούς πολιτικούς διαλόγους με τα κράτη μέλη, με αποτέλεσμα τη βελτίωση της αμοιβαίας κατανόησης των προκλήσεων και των προτεραιοτήτων πολιτικής σε εθνικό και ενωσιακό επίπεδο. Οι διάλογοι αυτοί έχουν συμβάλει στην οικοδόμηση εμπιστοσύνης και στην οικειοποίηση των σχεδίων και αποσκοπούν στην υλοποίηση μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων με μετασχηματιστικό χαρακτήρα. Το αποτέλεσμα του διαλόγου αυτού αποτυπώθηκε σε πρόταση της Επιτροπής για εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου, στην οποία καθορίζονται οι συμφωνηθείσες μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις και η οποία στη συνέχεια εγκρίνεται από το Συμβούλιο».
Επισημαίνεται λοιπόν πως «ένα διαφανές πλαίσιο αξιολόγησης και παρακολούθησης ενίσχυσε την αμοιβαία εμπιστοσύνη και θα υποστηρίξει την υλοποίηση του RRF». «Η υλοποίηση θα παρακολουθείται και θα αξιολογείται σε σχέση με συγκεκριμένα ορόσημα και στόχους που προτείνονται από το κράτος μέλος, αξιολογούνται και εγκρίνονται από την Επιτροπή και εγκρίνονται από το Συμβούλιο. Με τη βάσει επιδόσεων φύση του και τους μηχανισμούς στενής παρακολούθησης και ελέγχου, το RRF παρέχει μια συνεκτική στρατηγική για τη στήριξη μεταρρυθμίσεων και δημόσιων επενδύσεων, καθώς και για την τόνωση της δυνητικής ανάπτυξης με σκοπό την κάλυψη των αναγκών της διττής μετάβασης».
«Οι ταχείες εξελίξεις από την αρχή της πανδημίας (και ακόμη και πριν από αυτήν) κατέδειξαν τη δυσκολία σχεδιασμού ολοκληρωμένων κανόνων που να είναι σε θέση να αντιμετωπίσουν όλες τις πιθανές περιστάσεις. Τα ίδια ζητήματα είναι σημαντικά στο ευρύτερο πλαίσιο της οικονομικής διακυβέρνησης. Για παράδειγμα, στον δημοσιονομικό τομέα, η διατήρηση της αξιοπιστίας του πλαισίου απαιτεί την κατάλληλη αντιμετώπιση όλων των στόχων της δημοσιονομικής βιωσιμότητας, της μακροοικονομικής σταθεροποίησης και της ποιότητας των δημόσιων οικονομικών ήδη από το στάδιο του σχεδιασμού, με αποτέλεσμα μια σαφώς καθορισμένη πορεία προσαρμογής. Λαμβάνοντας υπόψη τα διδάγματα από το RRF η επανεξέταση της οικονομικής διακυβέρνησης θα πρέπει να εξετάσει τον τρόπο με τον οποίο μπορούν να εξασφαλιστούν καλύτερα η εθνική οικειοποίηση, η αμοιβαία εμπιστοσύνη, η αποτελεσματική υλοποίηση του πλαισίου όσον αφορά τους βασικούς στόχους του και η αλληλεπίδραση μεταξύ οικονομικών και δημοσιονομικών διαστάσεων» επισημαίνεται.
Στο μέλλον, το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο θα παραμείνει το πλαίσιο αναφοράς για την άσκηση ολοκληρωμένης εποπτείας και τον συντονισμό των οικονομικών πολιτικών και των πολιτικών απασχόλησης στην ΕΕ, αναφέρει η Επιτροπή. «Ωστόσο, θα πρέπει να προσαρμοστεί στις νέες προκλήσεις που προκύπτουν από την πράσινη και την ψηφιακή μετάβαση και στην ανάγκη για μεγαλύτερη ανθεκτικότητα. Το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, με το ευρύτερο πεδίο εφαρμογής του, θα συμπληρώσει την εφαρμογή των Σχεδίων Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, τα οποία καθορίζουν το πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων και επενδύσεων για τα προσεχή έτη.
Οι δύο διαδικασίες θα είναι άρρηκτα συνδεδεμένες, αξιοποιώντας με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τις υφιστάμενες συνέργειες και χωρίς να δημιουργούν αλληλεπικαλύψεις» επισημαίνεται. Με βάση τον παραπάνω συλλογισμό τίθενται και τα ερωτήματα της διαβούλευσης που θα οδηγήσει το 2022 στις προτάσεις της Επιτροπής. Στις ερωτήσεις που διατυπώθηκαν από το 2020 (πριν διακόψει η πανδημία τη συζήτηση) προστέθηκαν 3 πεδία:
- Υπό ποια έννοια μπορούν ο σχεδιασμός, η διακυβέρνηση και η λειτουργία του RRF να παράσχουν χρήσιμες πληροφορίες όσον αφορά την οικονομική διακυβέρνηση μέσω της βελτίωσης της οικειοποίησης, της αμοιβαίας εμπιστοσύνης, της επιβολής και της αλληλεπίδρασης μεταξύ της οικονομικής και της δημοσιονομικής διάστασης;
- Λαμβάνοντας υπόψη τον τρόπο με τον οποίο η κρίση της νόσου COVID-19 έχει αναδιαμορφώσει τις οικονομίες μας, υπάρχουν άλλες προκλήσεις που θα πρέπει να συνυπολογιστούν όσον αφορά το πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης πέραν εκείνων που έχουν μέχρι στιγμής εντοπιστεί;
- Υπό το πρίσμα του ευρέος αντικτύπου της κρίσης της νόσου COVID-19 και των νέων προσωρινών εργαλείων πολιτικής που έχουν τεθεί σε εφαρμογή για την αντιμετώπισή της, πώς μπορεί το πλαίσιο — συμπεριλαμβανομένων του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, της διαδικασίας μακροοικονομικών ανισορροπιών και, ευρύτερα, του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου — να εξασφαλίσει με τον καλύτερο δυνατό τρόπο επαρκή και συντονισμένη πολιτική απάντηση σε ενωσιακό και εθνικό επίπεδο;
