Ροή
Παραμένει ψηλά στην ατζέντα του δημοσίου διαλόγου το ζήτημα της αύξησης των γερμανικών αμυντικών δαπανών στο 2% του ΑΕΠ, σύμφωνα με τη δέσμευση των χωρών -μελών του ΝΑΤΟ.
Σε ειδικό αφιέρωμα του γερμανικού think tank Ifo, υπενθυμίζεται πως ως απάντηση στην έναρξη του πολέμου στην Ουκρανία, ο καγκελάριος Όλαφ Σολτς διακήρυξε μια πολιτική ασφάλειας «στροφή των καιρών» (σ.σ. Ζeitenwende).
Εκτός από την πρόβλεψη των 100 δισεκατομμυρίων ευρώ, ο αμυντικός προϋπολογισμός πρόκειται να αυξηθεί ετησίως σε τουλάχιστον 2% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος.
Ωστόσο, εάν οι αμυντικές δαπάνες παραμείνουν επίμονα υψηλότερες, αυτό θα έχει αισθητό αντίκτυπο στον γερμανικό κρατικό προϋπολογισμό. Μπορούν οι υψηλές και αυξανόμενες οικονομικές ανάγκες να καλυφθούν από τα τρέχοντα έσοδα του κράτους και να τηρηθεί το φρένο του χρέους; Μπορεί να δημιουργηθεί η αναγκαία χρηματοδότηση μέσω της συνεπούς εξυγίανσης των δαπανών;
Η διασφάλιση της εξωτερικής ασφάλειας είναι ένα από τα θεμελιώδη καθήκοντα του κράτους.
Τα διόλου ευκαταφρόνητα οικονομικά ζητήματα που τίθενται, κυμαίνονται από την αποτελεσματική παροχή της υπηρεσίας αυτής και τη χρηματοδότησή της μέχρι τη σημασία και την ανάπτυξη των βιομηχανικών τομέων (που προμηθεύουν την άμυνα) και τη σηµασία της ανάπτυξης των προµηθευτικών βιοµηχανιών και τις επακόλουθες επιπτώσεις στην καινοτοµία.
Ωστόσο, τα ζητήματα αυτά έχουν συχνά ελάχιστη προσοχή, τονίζεται από το Ifo. Ακόµη και στο δηµόσιο διάλογο, τα θέματα άμυνας στη Γερμανία έχουν συζητηθεί περισσότερο ως «ενοχλητικό κακό» και όχι ως «αναγκαιότητα».
Ο ψυχρός πόλεμος είχε τελειώσει. Τα αριστερά κόμματα ζητούσαν την για τη διάλυση του ΝΑΤΟ ή ακόμη και την κατάργηση της Bundeswehr (γερμανικός ομοσπονδιακός στρατός). Η ρωσική εισβολή στην Ουκρανία έφερε την εξωτερική ασφάλεια πιο ψηλά στην ατζέντα της δημόσιας συζήτησης. Αυτό έχει επίσης αυξήσει την προσοχή στον απαραίτητο εξοπλισμό της Bundeswehr.
Οικονομικό μέρισμα ειρήνης
Μετά το τέλος του Ψυχρού Πολέμου, η Bundeswehr βρέθηκε αντιμέτωπη με νέα καθήκοντα. Η εντατική σε εξοπλισμό και προσωπικό εθνική άμυνα φάνηκε να είναι σε μεγάλο βαθμό περιττή, και αντ' αυτού έπρεπε να προετοιμαστεί για επιλεκτικές διεθνείς αποστολές. Αυτό συνδέθηκε με την αλλαγή στις απαιτήσεις σε προσωπικό και εξοπλισμό. Ο αριθμός των στρατιωτών μειώθηκε δραστικά.
Τη δεκαετία του 1980 υπήρχαν ακόμη λίγο κάτω από 500.000 στρατιώτες στην Bundeswehr, ενώ το 1993 ήταν μόλις κάτω από 400.000, το 2002 κάτω από 300.000 και από το 2012 κάτω από 200.000. Σε αυτό συνέβαλε και η μείωση του αριθμού των κληρωτών μέχρι την αναστολή της υποχρεωτικής στρατιωτικής θητείας το 2011. Παράλληλα, ο εξοπλισμός και κτίρια του γερμανικού στρατού μειώθηκαν συστηματικά. Ανάλογα με τη συρρίκνωση της Bundeswehr, περικόπηκαν και οι δημόσιες δαπάνες για την άμυνα.
Περικοπές στον αμυντικό προϋπολογισμό ήταν πολιτικά εύκολο να εφαρμοστούν. Η αναστολή της υποχρεωτικής στρατιωτικής θητείας συνδέθηκε επίσης με περαιτέρω υποσχέσεις για εξοικονόμηση πόρων. Το ποσοστό των κυβερνητικών δαπανών εξακολουθούσε να είναι 4,3 % το 1991, είχε πέσει κάτω από το 13% το 1995 και κυμάνθηκε γύρω στο 2,6 και 2,7% από εκεί και πέρα.
Ακόμη και σε απόλυτους όρους επίσης, από 31,6 δισεκατομμύρια ευρώ το 1991 έπεσε σε 24,4 δισεκατομμύρια ευρώ στο χαμηλότερο σημείο το 2005. Στην σύνοδο κορυφής του ΝΑΤΟ στην Ουαλία το 2014, όλοι οι εταίροι της συμμαχίας συμφώνησαν να δαπανούν το 2% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος τους για την άμυνα. Αυτή η πρόβλεψη μπορεί φυσικά να επικριθεί, βεβαίως, διότι δεν αντιμετωπίζει το ποιοτικό ζήτημα των συνεισφορών για την κοινή άμυνα.
Αλλά ακόμη και αν το συμφωνηθέν μερίδιο του 2% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος για τις αμυντικές δαπάνες είναι βέβαια μια πολιτική αξία, αντιστοιχεί στις δυνατότητες που πρέπει να παρέχονται στο πλαίσιο της συλλογικής άμυνας της δυτικής συμμαχίας.
Πιο κατάλληλο από ένα ορισμό μιας ποσόστωσης και συνεπώς ενός στόχου θα ήταν ένας σαφής ορισμός των δυνατοτήτων, ο οποίος στη συνέχεια οδηγεί σε αντίστοιχο κόστος.
Ωστόσο, οι αυξήσεις του κόστους από μόνες τους δεν λύνουν ένα πρόβλημα. Στην περίπτωση ενός στόχου δυνατοτήτων ή εργασιών, η αποτελεσματική χρήση των πόρων, δηλαδή η εκπλήρωση των καθηκόντων με τις χαμηλότερες δυνατές δαπάνες, θα ήταν πιο σταθερά εδραιωμένη στην πολιτική διαδικασία.
Οι επανειλημμένα επικριθείσες ελλείψεις στον εξοπλισμό της Bundeswehr δεν αποτελούν, ωστόσο, μια εύλογη βάση για ένα πιθανό επιχείρημα ότι τα αναγκαία καθήκοντα θα μπορούσαν επίσης να μπορούσαν να εκπληρωθούν φθηνότερα. Η τελευταία φορά που η Γερμανία έφτασε το 2% του ΑΕΠ ήταν το 1991. Στο χαμηλότερο σημείο έφτασε το 2005 (λίγο κάτω από το 1,1%).
«Στροφή των καιρών»
Παρά τη δέσμευση για τον στόχο του ΝΑΤΟ και την πίεση από διάφορες αμερικανικές διοικήσεις, τα σχέδια της γερμανικής κυβέρνησης δεν πλησίασαν ποτέ στην επίτευξη του συμφωνημένου στόχου του ΝΑΤΟ, τονίζεται το γερμανικό think tank.
Με τη δήλωση της κυβέρνησης στην «στροφή των καιρών» (σ.σ. Zeitenwende), με την οποία ο καγκελάριος Σολτς αντέδρασε στην ρωσική εισβολή στην Ουκρανία, δόθηκαν δύο υποσχέσεις σχετικά με τη χρηματοδότηση της Bundeswehr, δηλώνοντας πως:
- «θα δημιουργήσουμε ένα ειδικό ταμείο για την Bundeswehr. Ο ομοσπονδιακός προϋπολογισμός του 2022 θα προικίσει αυτό το ειδικό ταμείο εφάπαξ με 100 δισεκατομμύρια ευρώ».
- «Από τώρα και στο εξής θα επενδύουμε στο εξής κάθε χρόνο πάνω από το 2% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος στην άμυνά μας».
Και οι δύο ανακοινώσεις πρέπει να εξετάζονται μαζί, έτσι ώστε οι δαπάνες από το Ειδικό Ταμείο να εισρέουν στον υπολογισμό αμυντικών δαπανών και συμβάλλουν έτσι στην επίτευξη του στόχου του 2%.
Η κυβερνητική δήλωση για την «στροφή των καιρών» εκπληρώνει έτσι και τον ουσιαστικό στόχο της. Η Bundeswehr θα πρέπει να έχει τις απαραίτητες ικανότητες και τον εξοπλισμό που είναι απαραίτητοι για την εκπλήρωση της καθηκόντων της στο πλαίσιο του ΝΑΤΟ και τον πολιτικό στόχο της επίτευξης του δεσμευμένου 2% των αμυντικών δαπανών.
Το ειδικό ταμείο χρησιμεύει κυρίως για την κάλυψη των υφιστάμενων κενών σε εξοπλισμό και ταυτόχρονα αποσκοπεί στην προσδοκία της βιομηχανίας για μια αξιόπιστη και μόνιμα αυξημένη ζήτηση για αμυντικό εξοπλισμό. Επιπλέον, το ειδικό ταμείο έχει δύο πολιτικές λειτουργίες:
- Αποφεύχθηκε η συζήτηση σχετικά με τα όρια του φρένου χρέους, καθώς αυτό θα ήταν απαραίτητο στην περίπτωση χρηματοδότησης από τον τακτικό προϋπολογισμό.
- Η αναγκαία ιεράρχηση προτεραιοτήτων στο πλαίσιο του προϋπολογισμού θα μπορούσε να αναβληθεί, αφού οι δαπάνες από το ειδικό ταμείο για την εκπλήρωση του στόχου του ΝΑΤΟ, και το εναπομείναν κενό, το οποίο θα έπρεπε να καλυφθεί από τον τακτικό προϋπολογισμό μειώνεται έτσι.
Ενώ το ειδικό ταμείο στηρίζεται σε συγκεκριμένες αποφάσεις και καθιστά δυνατές τις έγκυρες δεσμεύσεις χρηματοδότησης, η δεύτερη δέσμευση του Σολτς είναι σε επίπεδο εξαγγελιών.
Ο «από εδώ και στο εξής συμβατός με το ΝΑΤΟ προϋπολογισμός του 2% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος που θα επιτευχθεί» από τώρα και στο εξής, «χρόνο με το χρόνο» πρέπει να επιτευχθεί μέσω της μόνιμης παροχής κονδυλίων από τον ομοσπονδιακό προϋπολογισμό. Οι δαπάνες από το ειδικό ταμείο μειώνουν αυτή την απαίτηση βραχυπρόθεσμα, αλλά, τουλάχιστον μεσοπρόθεσμα πρέπει να υπάρξουν κατάλληλες προβλέψεις. Αυτό δεν έχει ακόμη εξασφαλιστεί στον προϋπολογισμό του 2023 και στον τρέχοντα μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό σχεδιασμό.
Περαιτέρω ανεπαρκής χρηματοδότηση
Το σχέδιο προϋπολογισμού του Ομοσπονδιακού Υπουργείου Άμυνας το 2024 ανέρχεται σε 51,8 δισεκατομμύρια ευρώ το 2024 και καθορίζεται επίσης στον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό σχεδιασμό σε αυτό το ονομαστικά. Επιπλέον, υπάρχουν και άλλα κονδύλια δαπανών εκτός του παραπάνω που κατανέμονται στις αμυντικές δαπάνες σύμφωνα με τον ορισμό του ΝΑΤΟ. Αυτό είναι απαραίτητο προκειμένου να αποφευχθεί η διαφορετική κατανομή των στοιχείων δαπανών στα διάφορα Υπουργεία στις επιμέρους χώρες του ΝΑΤΟ.
Στη Γερμανία, το μερίδιο αυτών των πρόσθετων κονδυλίων ήταν μεταξύ 8 και 12%. Εάν ληφθεί ο μέσος όρος των τελευταίων πέντε ετών του 10,3% ως βάση, οι γερμανικές αμυντικές δαπάνες αυξάνονται επί του παρόντος και θα αυξηθούν τα επόμενα πέντε χρόνια κατά επιπλέον 5,3 δισεκατομμύρια ευρώ στο μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό σχεδιασμό σε ονομαστικά 57,3 δισ. ευρώ έως το 2027.
Σε πραγματικούς όρους, δεδομένου του σημερινού υψηλότερου πληθωρισμού, αυτό σημαίνει σημαντική μείωση κάτω από το ήδη ανεπαρκές επίπεδο. Αλλά ακόμη και φτάνοντας το στόχο της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας για πληθωρισμό γύρω στο 2%, κάτι τέτοιο σημαίνει ένα ονομαστικά σταθερό σχεδιασμό για μια πραγματική, η οποία δεν λαμβάνεται υπόψη στον προγραμματισμό της ομοσπονδιακής κυβέρνησης.
Δεδομένου ότι το ονομαστικό ΑΕΠ συνεχίζει επίσης να αυξάνεται, το μερίδιο των αμυντικών δαπανών επί τακτικού ομοσπονδιακού προϋπολογισμού θα μειωθεί από το 1,3% το 2024 σε λίγο κάτω από 1,2% το 2027.
Από το ειδικό ταμείο θα δαπανηθούν 8,4 δισ. Ευρώ, τα οποία θα διατεθούν επίσης για αμυντικές δαπάνες. Για το 2024 προβλέπονται 19,2 δισεκατομμύρια ευρώ. Αυτό θα αυξήσει την ποσόστωση της Γερμανίας στο ΝΑΤΟ σε σε σχεδόν 1,8 %. Αυτό σημαίνει ότι το 2024 εξακολουθεί να υπάρχει έλλειμμα ύψους 9,3 δισ. ευρώ, ενώ το 2023 ήταν ακόμη και 18,5 δισ. ευρώ.
Υποθέτοντας ότι τα ειδικά περιουσιακά στοιχεία χρησιμοποιούνται για την κάλυψη του στόχου του 2% τουλάχιστον το επόμενο έτος, παρά το γεγονός ότι οι τακτικές αμυντικές δαπάνες παραμένουν αμετάβλητες, 30,6 δισεκατομμύρια θα πρέπει να εισρεύσουν από αυτή την πηγή το 2025.
Δεδομένου ότι το ειδικό κεφάλαιο θα πρέπει να χρηματοδοτήσει τις σχετικές πληρωμές τόκων, οι οποίες εκτιμώνται σε 13 δισ. ευρώ, αυτό θα άφηνε άλλα
28,8 δισεκατομμύρια ευρώ. Από το 2027 και μετά, δεν θα υπήρχαν πλέον διαθέσιμα κεφάλαια από το ειδικό ταμείο.
Αυτό θα άφηνε ένα κενό από τον τακτικό προϋπολογισμό ύψους 4,3 δισεκατομμυρίων το 2026 και 35,7 δισεκατομμυρίων το 2027. Σήμερα, η Γερμανία είναι ήδη υπεύθυνη για το 1/3 του αθροιστικού ελλείμματος όλων των χωρών του ΝΑΤΟ εκτός από τις ΗΠΑ.
Το 2027, το χάσμα θα διαμορφωθεί σε νέο επίπεδο ρεκόρ. Χωρίς αύξηση των πιστώσεων του τακτικού προϋπολογισμού, η ποσόστωση της Γερμανίας στο ΝΑΤΟ θα πέσει και πάλι σε ποσοστό λίγο κάτω από το 1,2%.
Η χρονική διάρθρωση των δαπανών του ειδικού ταμείου είναι μεταβλητή και εξαρτάται από την πρόοδο των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων. Η επιμήκυνση του χρόνου θα μείωνε το κενό στα επόμενα έτη, αλλά θα οδηγούσε στην ανάληψη υποχρεώσεων «χρόνο με το χρόνο». Οι μεσοπρόθεσμες πρόσθετες χρηματοδοτικές ανάγκες ύψους ανέρχονται σε σχεδόν 40 δισ. ευρώ ετησίως.
Οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων
Εκτός από τον ίδιο τον προϋπολογισμό, επικρίσεις δέχονται και οι διαδικασίες σύναψης δημοσίων συμβάσεων. Οι οικονομικοί πόροι για τον εξοπλισμό δεν πρέπει μόνο να παρέχονται, αλλά και να δαπανηθούν. Από τα 134,8 δισεκατομμυρίων ευρώ που έχουν προϋπολογιστεί για στρατιωτικές προμήθειες μεταξύ 2011 και 2021, μόνο 126,9 δισεκατομμύρια ευρώ δαπανήθηκαν την ίδια περίοδο. Οι προγραμματισμένες προμήθειες ύψους 7,9 δισ. ευρώ δεν έχουν πραγματοποιηθεί, και το μέσο κενό υλοποίησης είναι 6%.
Ο αμυντικός προϋπολογισμός απαιτεί μια βιώσιμη εφαρμογή της εξαγγελθείσας στροφής τόσο στον δημοσιονομικό σχεδιασμό όσο και στις διαδικασίες εκτέλεσης των προϋπολογισμών, ιδίως στις στρατιωτικές προμήθειες. Το μόνιμο κενό ύψους σχεδόν 40 δισεκατομμυρίων ευρώ ετησίως στις τακτικές αμυντικές δαπάνες, το οποίο θα προκύψει το αργότερο μετά τη λήξη του ειδικού ταμείου, δεν έχει ληφθεί υπόψη στον προγραμματισμό του προϋπολογισμού μέχρι σήμερα και αποτελεί σημαντικό, αλλά προγραμματιζόμενο, κίνδυνο δαπανών για τον ομοσπονδιακό προϋπολογισμό.
