«Τα σιδηροδρομικά έργα αποτέλεσαν πεδίο έντονου ανταγωνισμού μεταξύ των διαφόρων εργολάβων, κατασκευαστών, προμηθευτών (συνήθως αλλοδαπών). Οι προδιαγραφές ήταν συχνά διαφορετικές από ένα τμήμα κάποιων χιλιομέτρων ως προς το επόμενο (επίσης κάποιων χιλιομέτρων), με συνέπεια ασυμβατότητες μεταξύ των τμημάτων ενός ενιαίου κατά τα άλλα έργου. Στην πανσπερμία προδιαγραφών συνέβαλλε και το γεγονός ότι δεν υπάρχουν στη σιδηροδρομική τεχνολογία ενιαίες προδιαγραφές διεθνώς, καθώς κάθε μεγάλη Ευρωπαϊκή χώρα έχει τη δική της τεχνολογία, την οποία προσπαθεί να προωθήσει σε μικρές χώρες όπως η Ελλάδα, προφανώς “δι’ ίδιον όφελος”. Έτσι, στο τμήμα Τιθορέα - Δομοκός υπάρχουν συστήματα που δεν είναι συμβατά με τα συστήματα στα υπόλοιπα τμήματα του άξονα Αθήνας - Θεσσαλονίκης. Για να ικανοποιηθούν μάλιστα οι προμηθευτές από τις μεγάλες Ευρωπαϊκές χώρες, η κατάτμηση έργων κατάντησε συνήθης πρακτική, που είχε ως συνέπεια την ευκολία ενστάσεων και άσκησης ποικίλων δικονομικών διαδικασιών και παρεπόμενο τις καθυστερήσεις και αναθεωρήσεις προϋπολογισμών», αναφέρεται στο πόρισμα της Επιτροπής Εμπειρογνωμόνων για το δυστύχημα στα Τέμπη και σε σχέση με τις εγγενείς παθογένειες του ΟΣΕ και ευρύτερα του σιδηρόδρομου.
Η Επιτροπή κρίνει ότι τα σιδηροδρομικά έργα στο μέλλον θα πρέπει να γίνουν με ενιαίες και τις ίδιες προδιαγραφές παντού, χωρίς αδικαιολόγητες κατατμήσεις, με ακριβή εκτίμηση προϋπολογισμού, αξιόπιστο χρονοδιάγραμμα υλοποίησης, ανάλυση κινδύνων για παρεκκλίσεις από τον προϋπολογισμό και το χρονοδιάγραμμα και θέσπιση «πόθεν έσχες» για οποιονδήποτε πραγματοποιεί κάποια πιστοποίηση έργου.
Συστημικά προβλήματα, Δυσλειτουργίες και Παθογένειες που επηρεάζουν τη λειτουργία του σιδηροδρόμου
Το Κράτος ήδη εφαρμόζει τις ενωσιακές Οδηγίες για τις διαγωνιστικές διαδικασίες στις δημόσιες συμβάσεις που έχουν ενσωματωθεί στον ν.4412/2016 (προσαρμογή στις Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ) όπως τροποποιήθηκε πρόσφατα με τον ν.4782/2021 και τον ν. 4912/2022. Η νομοθεσία αυτή όμως για τις δημόσιες συμβάσεις είναι αχανής, ενίοτε αντιπαραγωγική και διαρκώς τροποποιούμενη, όχι πάντα προς την κατεύθυνση της απλοποίησης και της σύντμησης της διαδικασίας. Στο θεμέλιο των διαρκών αλλαγών είναι οι γνωστές παθογένειες του Ελληνικού Δημοσίου και των δημοσίων επιχειρήσεων που επί έτη ήταν και συνεχίζουν να είναι προνομιακοί τόποι πελατειακών σχέσεων, η νομοθέτηση χωρίς ευρύτερο σχεδιασμό, η καχυποψία προς τον ιδιωτικό τομέα, η εμμονή σε πρακτικές περασμένων δεκαετιών, η ξεπερασμένη διάρθρωση των υπηρεσιών, ο φόβος ανάληψης ευθύνης. Οι αδυναμίες αυτές έχουν οδηγήσει σε νομοθετήματα που περιορίζουν δραστικά τις δυνατότητες προσαρμογής μιας σύμβασης στις πραγματικές ανάγκες του έργου ή της προμήθειας. Για να συμμετάσχει ένας φορέας σε δημόσιο διαγωνισμό είναι βέβαιο ότι θα αποκλεισθεί εάν δεν έχει τη συνδρομή ενός ικανότατου επιτελείου δικηγόρων. Οι γραφειοκρατικές και πολύπλοκες διαδικασίες, παρά την τυποποίηση διακηρύξεων, τευχών κ.λπ. που έχει επιτευχθεί από την ΕΑΔΗΣΥ, είναι Γολγοθάς για τους πρωτοεμφανιζόμενους στους δημόσιους διαγωνισμούς και «σισύφειος» ο αγώνας τους να αντέξουν στον ανταγωνισμό.
Έλλειψη καταρτισμένων στελεχών στο Δημόσιο και στις ΔΕΚΟ
Σύμφωνα με όσα σημειώνονται, η έλλειψη ικανού αριθμού έμπειρων στελεχών στο Δημόσιο και στις ΔΕΚΟ είναι ένας από τους παράγοντες που συμβάλλουν στις δυσλειτουργίες αναφορικά με τη σύναψη και εκτέλεση των δημοσίων συμβάσεων. Αντί για σωστές μελέτες έργων και συμβάσεις που τυγχάνουν διαπραγμάτευσης από γνώστες του αντικειμένου και αντί για σωστή επίβλεψη των εργολάβων-προμηθευτών, υιοθετείται ένα μοντέλο που επιβάλλει συμβατικές διατάξεις, μη διαπραγματεύσιμες και ερμηνευόμενες με δογματικό τρόπο, που δεν μπορούν να προσαρμοστούν στις ανάγκες και την πάντα μη απολύτως προβλέψιμη εξέλιξη ενός έργου.
Οι εργολαβικές και επιχειρηματικές συγκρούσεις - Τεχνολογική επικράτηση
Όπως αναφέρεται στο πόρισμα, μια εξήγηση που δίνουν στελέχη του σιδηροδρόμου για τις καθυστερήσεις που παρατηρούνται συστηματικά στην εκτέλεση έργων στο σιδηρόδρομο είναι ότι πίσω από τα εργολαβικά και τις επιχειρηματικές συγκρούσεις υπήρξε και μια παρασκηνιακή μάχη τεχνολογικής επικράτησης μεγάλων εταιρειών στα συστήματα του ΟΣΕ. Με το επιχείρημα των ειδικών προδιαγραφών και της «μοναδικότητας κατασκευαστή» επωφελήθηκαν στο παρελθόν από τις εργολαβίες του ΟΣΕ ιδιωτικές εταιρείες και κάποιες από τις συμβάσεις ανατέθηκαν με απευθείας αναθέσεις (την περίοδο ιδίως πριν το 2001). Και σήμερα όμως ο επιχειρηματικός ανταγωνισμός για την μονοπώληση του κατασκευαστικού έργου στο σιδηρόδρομο είναι αναμφισβήτητα σκληρός και οδηγεί συχνά τους μη επιλεγέντες σε άσκηση προδικαστικών προσφυγών για λόγους καθυστέρησης έναρξης του έργου, της προμήθειας, κ.λπ. ή σε τελευταία ανάλυση επιδιώκεται η κατάτμηση του έργου και ο τεμαχισμός της σύμβασης σε πολλά κομμάτια για να ικανοποιηθούν ενδεχομένως περισσότεροι εργολάβοι.
Η χορήγηση παρατάσεων ολοκλήρωσης του έργου
Οι μεγάλες παρατάσεις και καθυστερήσεις στην εκτέλεση των δημοσίων έργων προμηθειών και υπηρεσιών συνεπάγονται ανατροπή του προγραμματισμού των φορέων και ελλιπή εξυπηρέτηση των αναγκών που προορίζονται να εξυπηρετήσουν. Οι αιτίες είναι σύνθετες και πολυπαραγοντικές. Σχεδόν σε όλους τους διαγωνισμούς και τη συνακόλουθη συμβατική εκτέλεση του έργου διαπιστώνονται μεγάλες καθυστερήσεις που οδηγούν σε χορηγήσεις παρατάσεων με αποτέλεσμα τα εκτελούμενα έργα να παρουσιάζουν διπλάσιο ή και τριπλάσιο χρόνο περαίωσης από τον αρχικά προβλεπόμενο. Την παθογένεια αυτή επιχειρεί να ακυρώσει ο νέος νόμος 4782/2021 που εφαρμόζεται από την 1η -09-2021 που στο άρθρο 66 θέτει ανώτατα όρια και επιπλέον προϋποθέσεις για τη χορήγηση παρατάσεων ενώ προβλέπει και bonus αν η παράδοση του έργου είναι συντομότερη από την προβλεπόμενη στη σύμβαση. Ομοίως ένα νέο σύστημα Διαύγειας για παρακολούθηση όλων των δημοσίων έργων υποδομής και ένα ψηφιακό Κεντρικό Σύστημα Παρακολούθησης των Τεχνικών Έργων προφανώς θα παρεμπόδιζε τη συστηματική χορήγηση παρατάσεων και την διαιώνιση της εκτέλεσης των έργων.
Η αποδοχή των αιτήσεων παράτασης χωρίς ενδελεχή έλεγχο της ευθύνης των αναδόχων
Οι αναθέτουσες αρχές, κατά κανόνα, αποδέχονται τα υποβαλλόμενα αιτήματα παράτασης των αναδόχων και δεν αναζητούν την τυχόν ευθύνη τους για την επέλευση των καθυστερήσεων, επειδή ακριβώς η επίβλεψη των έργων δεν ασκείται από έμπειρα στελέχη με την ενδεδειγμένη επιμέλεια. Έτσι, είναι συνήθης η αιτιολογία «λόγω αντικειμενικής αδυναμίας» ή «χωρίς αποκλειστική ευθύνη του αναδόχου». Δειγματοληπτικοί έλεγχοι του Ελεγκτικού Συνεδρίου σε χορηγήσεις παρατάσεων απέδειξαν ότι οι προβαλλόμενοι λόγοι παράτασης αρκετές φορές δεν αντιστοιχούσαν στα επικαλούμενα αίτια.
Παρατάσεις λόγω κακού σχεδιασμού ή ελλείψεων των τευχών δημοπράτησης
Δεν είναι όμως και λίγες οι περιπτώσεις που οι καθυστερήσεις στην εκτέλεση οφείλονται σε κακό σχεδιασμό και σε λάθη της αναθέτουσας αρχής κατά την κατάρτιση της μελέτης και των τευχών δημοπράτησης. Για τον συμβατικό καθορισμό των ενδεικτικών ή/και των αποκλειστικών προθεσμιών δεν συνεκτιμώνται σωστά όλοι οι παράγοντες που δυνητικά μπορούν να επηρεάσουν τα χρονοδιαγράμματα, με αποτέλεσμα να διαπιστώνεται ότι από σφάλματα της δημόσιας υπηρεσίας προκύπτει η αντικειμενική αδυναμία εκτέλεσης του έργου, όπως προβλέπεται στη σύμβαση, από τον ανάδοχο ή ότι ο τελευταίος βαρύνεται με μέρος μόνο της ευθύνης για την καθυστέρηση.
Καθυστερήσεις και εμπόδια από τρίτους
«Σε αρκετές περιπτώσεις προβλέπεται η τήρηση διαδικασιών ή η εκτέλεση ενεργειών (απαλλοτριώσεις, αρχαιολογικά ευρήματα) που συνδέονται με την εκτέλεση των έργων, οι οποίες εμπίπτουν στη σφαίρα ευθύνης των φορέων κατασκευής ή τρίτων φορέων και Υπηρεσιών από τους οποίους εξαρτάται ο ανάδοχος, με αποτέλεσμα να καθυστερούν αναγκαίες ενέργειες για την ολοκλήρωση του έργου. Υφίσταται ακόμη και η περίπτωση διαδικασιών που εξαρτώνται από τρίτους (άλλες δημόσιες υπηρεσίες) ή εμπόδια που παρεμβάλλουν τοπικές κοινωνίες, οργανωμένα συντεχνιακά συμφέροντα, κ.λπ., που καθυστερούν την εκτέλεση των έργων με αποτέλεσμα να ακυρώνεται το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης», καταλήγει το πόρισμα.
